关于农村土地承包问题的几点思考

王希胜律师 · 发表于 2005-6-26 21:02:25

关于农村土地承包问题的几点思考

姜梅发布时间：2004-12-22

近年来，农村土地承包合同纠纷案件呈上升趋势，由于此类案件涉及面广、情况复杂，极易引发上访，且对有些纠纷的处理尚无明确的法律依据，该类案件的处理已成为法院审判工作的热点、难点问题。鉴于以上原因，在审理该类案件时，应当着重调解和鼓励当事人和解。下面就如何审理好此类案件提出几点具体意见，供审判中参考。
　　一、关于家庭土地承包合同的承包方的诉讼主体资格问题

　　我国实行家庭承包责任制，家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为承包单位。因家庭承包经营发生纠纷的，以承包方的代表人为诉讼当事人。人民法院的生效判决所确定的权利义务对承包方全体家庭成员具有约束力。

　　二、关于土地承包合同的案由问题

　　案由涉及案件的性质，应在案由中表述清楚是家庭土地承包合同纠纷还是其他方式土地承包合同纠纷。这直接涉及准确认定法律关系性质和如何适用法律的问题。家庭承包是指按照国家有关规定进行的人人有份的承包，以农户为单位进行承包，承包地主要是耕地、林地和草地，承包过程中强调公平，人人有份，承包地具有社会保障和福利的性质。其他方式的承包，是通过招标、拍卖和公开协商等方式进行的承包，主要是“四荒”、果园、茶园、鱼塘等其他不适合家庭承包的标的物。通常承包给有经营能力的单位和个人，在承包过程中强调效益，谁有能力谁承包。其他方式的承包应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。家庭承包的承包方只能是集体经济组织内部的农户，集体经济组织以外的单位和个人不能承包；而且适宜家庭承包的土地也不宜进行其他方式的承包。

　　对此加以区分的意义在于因家庭承包与其他方式的承包在承包的主体、方法、原则和承包地的功能等方面，都存在重要区别，法律对这两种承包合同提供的保护也是不同的。依据全国人大农业与农村委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》的说明，我国的农村土地承包法对家庭承包的土地承包经营权具有实行物权性质的保护，而对其他方式土地承包合同给予的是债权性质的保护。所谓物权，是权利主体在法律规定的范围内，直接支配一定的物，并排除他人干涉的权利。而所谓债权，是按照合同约定只在当事人之间产生的特定的权利义务关系。这里的特定的权利就是债权。家庭土地承包经营权是一种物权，是一种新型的用益物权，这种承包经营权有排他性和长期稳定性。如果对家庭承包经营权实行债权性质的保护，将会出现随意变更、中止合同，侵害农民土地承包经营权的情况，这不利于承包关系的稳定。对其进行物权性质的保护，是把家庭土地承包经营权纳入具有排他性的物权关系予以规范和调整，加大了对家庭承包的保护力度，对保障土地承包关系长期稳定具有重要意义。

　　三、关于收回承包地的问题

　　发包方应当维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除土地承包合同。家庭土地承包合同纠纷案件，家庭土地承包合同依法签订后，发包方以《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款和第二十七条第二款的规定情形之外的理由，请求收回或者调整承包土地的，法院应不予支持。即使双方在承包合同中约定了解除合同的条款（如：约定如承包方欠承包费应解除合同），也应认定该条款无效。如：郭某与该村村委会之间签订一份土地承包合同，合同约定：土地面积１５．６４亩，合同期限３０年，如郭某欠承包费，村委会可以收回相应面积的承包地。２００１年６月１０日，村委会以郭某没有交纳２０００年、２００１年土地承包费为由诉至原审法院，要求收回承包地２．４亩。在此种情况下，法院对村委会的诉讼请求不应支持。因为我国法律对家庭土地承包经营权实行的是物权性质的保护，任何组织和个人不得非法剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。实践中确实存在农户欠村委会承包费的情况，在审理案件过程中可以指导村委会以给付承包费为诉讼请求进行诉讼，而提出这种诉讼的前提是应有证据证明是合理收费。而其他方式的承包合同双方当事人可以在合同中约定解除合同的条款，在承包方违约的情况下，发包方可以要求解除合同。如：某甲系某村委会以外的人员，某甲与村委会签订承包合同。合同约定：承包期限４年，如发生某甲欠承包费的情况，应解除合同。合同签订后，某甲只予交了２００２年度每亩２０元的农业税和排水工程费，尚欠２００２年度承包费１１８００元。村委会为终止土地承包合同及索要承包费将某甲诉至法院。本案应属于其他方式的土地承包合同纠纷，我国法律对这种承包经营权给予的是债权性质的保护，双方均应按合同约定行使权利、履行义务。承包方未按合同约定交纳承包费，发包方以此为由要求终止承包合同的诉讼请求应该得到支持。

　　实践中还存在村委会以经村民代表大会三分之二以上多数讨论通过为由，强行收回家庭承包的土地的情形。我国村民委员会组织法第二十条规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产的内容”。因此，法院对发包方以此为由要求收回承包方土地的诉讼请求，亦不应予以支持。

　　四、关于承包期限的问题

　　农村土地实行家庭承包是一项长期不变的政策，稳定土地承包关系是党的农村政策的核心内容。土地承包经营权的期限是稳定土地承包关系的重要方面，也是保障农民的土地权利。家庭承包应当有足够长的期限，以确保土地承包经营权的确定性和稳定性。农村土地承包法第二十条对家庭土地承包合同的期限做了明确的规定。该条规定的承包期限是法律要求的期限，承包合同约定的期限达不到这些期限的，应当按照该条规定修改承包期限。承包合同约定的承包期限比该条规定的期限更长（例如，将耕地的承包期限确定为５０年），更有利于保护土地承包经营权，应认定为有效。而其他方式的土地承包合同的承包期限，由双方协商确定。如：被告刘某与村委会１９９５年签订的家庭土地承包合同约定的承包期限为５年，在合同中注明：合同期满可以续延合同。在２００３年３月，村委会提出合同期已满，要求解除合同；原告要求继续履行合同。该案即属于家庭土地承包合同的期限不足３０年、承包方要求延长合同期限的情形，显然，村委会认为合同期已满的主张是不能成立的。承包方以农村土地承包法施行之前签订的家庭土地承包合同约定的承包期短于该法规定为由，请求延长承包期的，法院应予支持。当事人对承包合同的生效附有条件或者期限的，所附条件或者期限应当认定无效，但其他方式的土地承包合同除外。没有订立书面合同，但已经发包方同意并实际经营一年以上的本集体经济组织的农户，自实际承包经营时取得承包方的权利，承包期限亦按农村土地承包法的规定处理。

　　五、关于土地承包经营权的继承问题

　　家庭土地承包是以户为单位取得的土地承包经营权，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题。家庭成员全部死亡的，土地承包经营权消灭，由发包方收回承包地。但承包地为林地的除外。如：某农户只有老夫妻二人，以家庭承包方式承包了本村土地８亩，该农户二人相继死亡（该二人有四个子女，其中一人生活在省会城市），其承包地不存在继承的问题。因为家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位、人人有份的承包，是本集体经济组织内部的农户承包土地，是该集体经济组织成员的一项不可剥夺的天赋权利。如果允许家庭土地承包经营权继承，就会出现本集体经济组织以外的人员以享有物权性质保护的家庭承包方式承包土地的情况发生，这就违背了家庭土地承包经营权法律规定设计的初衷，农村土地承包经营权是集体经济组织成员的一项重要的经济权利，作为本集体经济组织以外人员的继承人是不能享有该项权利的；即使继承人是本集体经济组织内部的成员，也不存在继承的问题，因为该继承人已经作为本集体经济组织的成员承包到了其应该享有的份额，如再允许其继承，就破坏了集体经济组织成员的土地承包经营权平等原则。但家庭承包地为林地的应当允许继承，作出这种区分的主要原因是，不同性质的土地的投资收益期限差异较大。一般来说，耕地的投资见效较快，多数情况下当年投入当年收益。而林地的投资回报期限长，通常需要数年、数十年才有收益，在幼树成长阶段基本没有收入，允许林地进行继承，才能切实保护承包方的收益权，调动承包方植树造林的积极性。其他方式承包合同，承包人死亡的，在承包期内，其继承包人可以继续承包，直至承包合同到期。应当允许该种性质土地承包经营权的继承是因为这并不损害集体经济组织内部成员的土地承包经营权。

　　六、关于土地承包经营权的抵押问题

　　根据担保法的规定，耕地的土地承包经营权不能抵押，因为，土地承包经营权一旦抵押给银行，承包方万一不能如期偿还贷款，如银行依法行使抵押权，农户可能失去土地承包经营权，从而失去生活保障，甚至可能影响社会稳定。其他方式承包的主要是“四荒”等土地，这些土地不像耕地、林地和草地那样具有强烈的社会保障功能，不必担心抵押后可能失去生活保障，故这种方式的土地承包经营权可以抵押。

　　七、关于承包期内承包方自愿交回土地的问题

　　对于在土地调整时，由于户在人不在、外出打工等原因，没有分到承包地，现要求发包土地的，除农户提前半年以书面形式通知发包方的情况外，该农户应得到承包地。承包方在承包期内自愿交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。在新一轮承包时，还有权依法承包土地。法院不宜以原承包方在签订土地承包合同后没有实际耕种来推定其放弃了土地的承包经营权。

　　八、关于土地承包经营权流转的问题

　　应该依法保护承包方采取转包、出租、互换、转让或者其他方式合理流转土地承包经营权的行为。对于发包方禁止流转或者强迫流转等侵害农民土地承包权益的行为，法院应当不予支持。任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴，不得以流转的收益抵顶承包方的欠款。

　　九、关于机动地的问题

　　对此可以分两种情况处理，如果农户除承包的机动地外还有家庭承包的土地，对这种机动的承包经营权保护不宜适用物权保护；如果本集体经济组织成员除承包的机动地外无其他任何土地，该种承包的机动地已转化为家庭承包的土地了，对此应采取物权性质的保护。如：某农户除承包的机动地外还有家庭承包的土地，村委会以该农户拒绝交纳家庭承包地外的机动地的承包费为由收回其机动地的请求，就应该得到支持。但如果该农户是因某种原因没有得到家庭承包土地，而村委会为保障其家庭土地承包经营权的行使，而将本村预留的机动地发包给该农户，此种情况下，该块机动地就完成了其用于解决人地矛盾的使命，而成为家庭承包的土地，而应得到物权性质的保护了，不应以农户欠费为由判决收回其承包的土地。

　　十、关于农民起诉村委会要求承包村里土地的问题

　　该类案件不应由法院受理。因为该类纠纷双方间尚未形成土地承包关系，在农民要求村委会发包给其土地的案件中，往往在诉讼时，村委会已按该村的土地承包方案对全村土地进行了发包，即使法院民事案件判决支持了农民主张，在执行程序中，法院无法决定执行哪一部分土地给胜诉的农民，如果长期执行不到位，必然会引起不良后果。

　　十一、着重调解和鼓励当事人和解的原则

　　此类案件的当事人将祖祖辈辈生活在一块土地上，共同劳动，因此人民法院在审判活动中更应该着重调解和鼓励当事人和解，还应发动多方面的力量进行调解，这对案件当事人是有利的。

　　以上几个方面的问题，是我们在研究去年我市土地承包合同纠纷案件中发现的较为普遍的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》是人民法院审理土地承包案件的重要依据，对于该法实施后的行为，应当一律适用该法。对于农村土地承包法实施以前的行为，要适用当时的有关规定；当时没有规定的，可以参照适用该法的规定。

（作者单位：沈阳市中级人民法院民三庭）

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