行政诉讼中有关劳动、社会保障类行政案件受案范围的思考

王希胜律师 · 发表于 2006-9-18 21:07:10

[内容提要]：本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了多年劳动、社会保障行政案件审判的实践经验，对此类案件收案范围作了较为祥细的论述。并以作为类案由为线索，对此类案件收案范围作了列举，对当前劳动、社会保障的行政案件收案范围的弊端及对策提出了自己的见解，此文对法院行政审判正确立案有一定的参考价值。

[关键词]：劳动类行政案件受案范围弊端对策

劳动法有广义和狭义之分，在我国狭义的劳动法是指《中华人民共和国劳动法》，广义的劳动法是调整劳动关系及与劳动关系密切联系的一些关系的各种法律规范的总称，它包括属劳动法律体系的一系列法律、法规和规章，劳动法是一个独立的法律部门，自成体系，我国劳动法律体系由以下部分组成：1、综合调整劳动关系的基本法，例：《中华人民共和国劳动法》；2、各种单行的劳动法律、法规，例：《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等一系列特别法；《禁止使用童工规定》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城市居民最低生活保障条例》等一系列法规；3、部门规章，例：《劳动保障监察条例》、《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》、《劳动部关于违反和解除劳动合同的经济补偿办法、劳动部关于违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》；4、地方性法规、地方性规章，例：《湖北省工伤保险实施办法》等等。目前哪些案件属劳动、社会保障类行政案件还没有一个准确的定义，笔者认为它是指公民、法人或者其他组织认为行政机关（或法律、法规授权的组织）、行政机关工作人员在行使劳动管理职权、执行劳动法（广义）、监督检查他人执行劳动法过程中，违法作为或不作为侵犯行政相对人人身权、财产权及与人身权、财产权有关的其它权利，向法院提起行政诉讼的一类案件。我国行政诉讼受案范围也仅限于外部的、具体的、涉及人身权、财产权及与人身权、财产权有关的单方性的行政行为，劳动、社会保障类行政案件受案范围也不例外，目前劳动、社会保障类行政案件受案范围，法律、法规规定不够具体，明确。笔者在此仅对社会保障类行政案件受案范围谈谈看法，以期为法院受理此类案件、为当事人提起行政诉讼提供参考。

一、劳动、社会保障类行政案件所涉及的被告

劳动、社会保障类行政案件的原告是行政相对人，它包括公民、法人或者其他组织；劳动、社会保障类行政案件的被告是劳动管理机关、劳动法的监督检查行政机关或法律、法规授权的组织，此类案件所涉及的被告大多是劳动和社会保障部门，少部分为其它行政机关，主要有：1、劳动和社会保障部门。它是国家统一管理劳动工作的行政机关，也是当然的对劳动法监督检查行政机关，对所辖区的各企业、个体工商户等贯彻执行劳动法的情况进行监督检查，《劳动法》第九条规定：国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。早在1982年就颁布的《国务院矿山安全监督条例》和《国务院锅炉压力容器安全监察条例》明确规定，在各级劳动人事部门领导下设置的矿山安全监察机构和锅炉压力容器安全监察机构是国家监督检查和督促有关安全法规贯彻执行的权力机构。2、卫生行政管理部门、安全生产监督管理部门、特种设备安全监督管理部门。《国务院劳动保障监察条例》第三十五条规定：劳动安全卫生的监督检查，由卫生部门、安全生产监督管理部门、特种设备安全监督管理部门等有关部门依照有关法律、行政法规的规定执行。3、财政税务、审计、工商等部门。以上部门在各自的职权范围内都有权对劳动法的执行情况进行监督检查。例如，《劳动法》第九十四条规定：用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照。1984年4月国务院颁布的《关于国营企业发放奖金有关问题的通知》中规定，企业主管部门、劳动人事、财政税务、审计、银行等部门，要对企业发放奖金的资金来源是否正当，加以管理和监督。1985年7月3日国务院发布的《国营企业工资调节税暂行规定》中的规定，税务机关有权对纳税人提存的工资基金和发放工资的情况进行检查。4、各级人民政府。这主要是劳动、社会保障行政复议案件，另《劳动法》第九十二条规定，用人单位的劳动安全设施和劳动卫生条件不符合国家规定或者未向劳动者提供必要的劳动防护用品和劳动保护设施的，由劳动行政部门或者有关部门责令改正，可以处以罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿。

二、劳动、社会保障类行政案件受案范围

1、关于行政诉讼受案范围的法律规定

劳动、社会保障类行政案件受案范围不能超过行政诉讼受案范围。现行法律制度规定的行政诉讼受案范围为：（1）我国行政诉讼受案范围的概括式规定有法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为，《行政诉讼法》第2条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；《解释》第1条规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，即司法解释所确立的行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为。以上规定对劳动、社会保障类行政案件受案范围同样适用。（2）行政诉讼受案范围的列举式规定《行政诉讼法》所列举的受案范围为下列九项具体行政行为：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的；（九）除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件；以上九条劳动、社会保障类行政案件受案范围涉及的有（一）（四）（五）（七）（八）（九）六项。（3）行政诉讼受案范围的排除式规定，《行政诉讼法》第十二条排除了下列行为的行政诉讼可诉性：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《解释》除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外，进一步明确下列行为行政诉讼不可诉：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）不具有强制力的行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。以上行政诉讼受案范围的排除式规定对劳动、社会保障类行政案件受案范围同样适用。

2、行政诉讼案件案由的界定

法发[2004]2号《最高人民法院关于规范行政案由的通知》结合审判实践，根据各地法院积累的经验，对行政案由进行了规范、科学界定，笔者认为它即是对行政审判工作经验的总结，也是学术界多年研究的成果，为行政案件准确立案提供了重要依据。但目前各地法院确认的案由还很不规范、定性不准确，直接影响了法院准确立案和行政审判质量，就劳动、社会保障类行政案件受案范围，如果以案由为线列举，对法院立案和当事人诉讼会有实际操作价值。《最高人民法院关于规范行政案由的通知》将行政案件的案由一般分为：作为类案件案由、不作为类案件案由、行政赔偿类案件案由。其案由确定方法如下：

（1）作为类案件案由的构成要素和确定方法

行政作为类案件案由的结构为：管理范围＋具体行政行为种类。以不服劳动、社会保障机关行政处罚为例，案由应确定为：“劳动、社会保障行政处罚”。“劳动、社会保障”为“劳动和社会保障行政管理”的简称：“行政处罚”则是具体行政行为的种类。

（2）不作为类案件案由的构成要素和确定方法

不作为类案件的案由，原则上仍适用上述作为类案件的两种构成要素的结构，但又要体现此类案件的特色，其确定方法是：以“诉”作为此类案件案由的第一个构成要素；以行政主体的类别作为第二个构成要素，如“劳动、社会保障行政管理机关”；以不履行特定行政职责或义务作为第三个构成要素。以诉劳动和社会保障机关不履行行政监督法定职责案为例，案由确定为“诉劳动、社会保障机关不履行行政监督法定职责”。

（3）行政赔偿类案件案由的构成要素和确定方法

行政赔偿类案件分为两种情况，即一并提起行政赔偿和单独提起行政赔偿。对于一并提起的行政赔偿案件，在被诉具体行政行为案件案由后加“及行政赔偿”一语即可。对于单独提起行政赔偿的案件，案由的确定方法为：行政管理范围+行政赔偿。

例如劳动、社会保障行政作为类案件案由为：劳动、社会保障行政确认；不作为类案件案由为：诉劳动、社会保障机关不履行行政确认法定职责；一并提起的行政赔偿案件案由为：劳动、社会保障行政确认及行政赔偿；单独提起行政赔偿的案件案由：劳动、社会保障行政赔偿。综上，笔者认为，就行政案件受案范围，如果以案由为线列举，把作为类案件案由列举出来了，其它行政案件受案范围也明确了。关于劳动、社会保障类行政案件受案范围，下面以作为类案由为线作列举。

3、劳动、社会保障类行政案件作为类案件案由

（1）劳动、社会保障行政确认。此类案件在行政审判实践中遇到的较多，主要有以下类型，工伤行政确认；工龄行政确认；因工死亡行政确认；社会保险费征缴数额确认等。造成此类案件较多的原因很多，但法律、法规规定不健全是一个重要原因，例对工伤的认定，《公伤保险条例》既有实体方面的法律规定，又有程序方面的法律规定，大多是抽象粗线条的规定，可操作性不强，易引起纠纷。此类案件关联法规为《公伤保险条例》、《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》、《国务院关于工人退休、离职的暂行办法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《湖北省工伤保险实施办法》等。

（2）劳动、社会保障行政许可。职业介绍机构、职业培训机构和职业技能考核鉴定机构必须遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的有关法律、法规的规定，在劳动和社会保障部门办理行政许可证。办理行政许可证是劳动和社会保障部门的法定职责，当事人或利害关系人认为劳动和社会保障部门违法办理行政许可证、不办理行政许可证都将引起行政诉讼。此类案件关联法律、法规为《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《劳动保障监察条例》等。

（3）劳动、社会保障行政处罚。此类案件在行政审判实践中经常遇到，处罚的种类为罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚，目前劳动、社会保障部门大多依法成立了执法监察大队，对本辖区的执行劳动法情况监督检查，发现违法依法应处罚的，就予以处罚，当事人对劳动和社会保障部门处罚不服的或利害关系人认为该处罚的没处罚，就产生了行政诉讼。例，《劳动法》第八十九条、第九十条、第九十一条、第九十五条、第九十八条等均规定了劳动和社会保障部门处罚权力，《国务院劳动保障监察条例》第二十三条、第二十五条、第二十七条、第九十二条等也规定了违反劳动法可以处罚的行为。

（4）劳动、社会保障行政监督。对《劳动法》执行情况的监督检查是劳动、社会保障部门的法定职责，违法作为，或不作为，令行政管理相对人不服，都将产生行政诉讼。例：《劳动法》第八十五条规定，县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。《劳动法》第八十七条规定：县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。2004年12月1日起施行的《国务院劳动保障监察条例》全面、祥细规定了劳动保障行政部门的劳动保障监察职责，该条例第十一条规定，劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（一）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；（二）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；（三）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；（四）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；（五）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（八）职业介绍机构、职业培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；（九）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。

（5）劳动、社会保障行政受理。此类案件在行政审判实践中遇到的较多，主要有以下类型，当事人申请劳动和社会保障部门对其作出工伤行政确认、工龄行政确认等，因劳动和社会保障部门认为当事人申请超过法定时效、申请人不具备主体资格、不属申请的劳动和社会保障部门管辖等，社会保障部门作出不予受理决定，当事人对该具体行政行为不服，而提起诉讼。关联法规为《工伤保险条例》《湖北省工伤保险实施办法》等等。

（6）劳动、社会保障行政复议。根据国务院《工伤保险条例》的规定，行政管理相对人，对劳动和社会保障部门作出具体行政行为不服，可以向本级人民政府或上一级劳动和社会保障部门申请复议，如果复议结果改变了原具体行政行为，复议机关就成了被告，行政复议决定就成了被诉具体行政行为，这就产生了劳动、社会保障行政复议行政案件。此类案件在行政审判实践中遇到的较多，大多是政府部门当被告。

（7）劳动、社会保障行政撤销。劳动和社会保障部门或其它行政机关对已作出具体行政行为撤销后，行政管理相对人，认为撤销决定侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，这就产生了劳动、社会保障行政撤销行政案件。例如，劳动和社会保障部门撤销工伤认定、工龄认定等等。

以上列举了七种主要的劳动、社会保障作为类案件，这七种案件并不是孤立存在的，它们既有联系又有区别，例，依照法律规定职业介绍机构、职业技能培训机构或职业技能考核鉴定机构从业必须在劳动和社会保障部门办理行政许可证，这就可能产生劳动、社会保障行政许可类行政案件，如果不办理则将受到处罚，又产生劳动、社会保障行政处罚类行政案件。《劳动保障监察条例》第二十八条规定了职业介绍机构职业技能培训机构或职业技能考核鉴定机构违反有关职业介绍、职业技能培训或职业技能考核鉴定的规定的，由劳动保障行政部门责令改正，没收违法所得，可并处一万元以上五万元以下罚款、情节严重的吊销许可证。未经劳动行政部门许可从事职业介绍机构、职业技能培训机构或职业技能考核鉴定机构违反有关职业介绍、职业技能培训或职业技能考核鉴定的组织和个人，由劳动保障部门、工商行政管理部门依照国家有关无照经营查处取缔的规定，查处取缔。如果行政机关和行政机关工作人员不履行行政确认、行政许可、行政处罚、行政监督、行政受理、行政复议、行政撤销等法定职责，行政管理相对人可诉其不作为，如果行政机关和行政机关工作人员违法作为或不作为侵犯公民、法人或者其他组织法权益，受害人可一并提起行政赔偿或单独提起行政赔偿。

三、行政案件受案范围的局限性及完善我国劳动、社会保障类行政诉讼受案范围的思考

1、从以上我国行政诉讼受案范围的规定可以看出，随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步，现行行政诉讼受案范围明显滞后，已不适应社会发展的需要，其局限性大大制约了行政审判的发展。

对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定，政治权利包括选举权和被选举权，并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果这些权利受到行政机关的侵犯，却不能得到保护，不能得到救济，那么不能不说是我国立法的失误。因此，将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行，而且十分必要。笔者认为。劳动、社会保障类行政案件应取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。具体而言，劳动、社会保障类行政案件应将劳动权、休息权纳入受案范围，应科学地界定劳动、社会保障行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼，法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围。

2、对具体行政行为的审查，仅局限于合法性审查。

《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。因法院只对具体行政行为合法性进行审查，这就撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。笔者认为劳动权是宪法赋予的基本权利，对劳动、社会保障类行政案件，人民法院能根据合法性和合理性的审查原则来确定其受案范围，使行政自由裁量行为受到限制，使行政机关及其工作人员作出具体行政行为时，应遵循合理性原则，合理性原则要求行政自由裁量行为公平、客观、公正、适当、符合公理。劳动和社会保障部门在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，不应由行政复议处理，人民法院可以通过行政审判作出决定。

3、以具体行政行为为审查对象，制约了行政诉讼范围。

我国《行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为。可是，作为与具体行政行为相对应的行政抽象行为却排除在司法审查之外。众所周知，在行政机关的行政活动中，具体行政行为确实占有一定的比重，但更多的还是行政抽象行为，行政抽象行为不仅适用范围广，而且还具有反复适用性。所以，一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广，。笔者认为应将劳动、社会保障类行政抽象行为纳入行政审判受案范围，因行政抽象行为的排除，实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何义务，而执行此决定的劳动和社会保障部门等需承担败诉的责任，对于相对人来说，除提起诉讼的相对人外，其它受同一行政抽象行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外，将行政抽象行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是，某一具体行政行为被判决撤销或变更后，而作为该行为依据的行政抽象行为依然合法存在，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行政行为的再现，从而达不到行政诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。

劳动、社会保障类行政案件受案范围，还需要不断通过审判实践来完善。在此笔者只作初略探讨，仅供参考。

主要参考书目：

1、高等院校法学教材《劳动法学》关怀主编

2、《行政办案手册》2004第5版法律出版社法规中心编

3、《行政审判实用全书》黄杰、江必新编

4、《工伤保险政策汇编》宜昌市劳动和社会保障局编

5、《行政审判指导》奚晓明、王秀红主编

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