拆迁行政诉讼案件的审理

王希胜律师

& }  U. e4 S* N$ |, O1 q作者：任德琼



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& p1 G) Z& m% n) K$ _- Y, Q　　目前，我国各项事业都取得突飞猛进的发展，随着城镇化建设进程的推进，城市房屋拆迁数量呈上升趋势。由于城市房屋拆迁事关人民群众的切身利益，矛盾本来就十分尖锐，加之有的开发商为了获取更大的利益而不择手段，有的裁决机构在裁决中既当运动员又当裁判员，很难确保裁决的公正性。导致此类行政诉讼案件亦呈上升趋势。在法律适用上，虽然国务院颁布施行的《城市房屋拆迁管理条例》提供了一定的法律适用依据，但由于其规定过于原则，在案件的审理中较难把握，从而导致审理这类案件的法律适用难度也较大。由于城市房屋拆迁行政诉讼案件涉及面广，社会影响大，加上法律适用上有一定难度，此类行政诉讼案件已成为当前行政审判的热点和难点。如何在此类案件的审理过程中维护拆迁各方当事人的合法权益，依法化解矛盾，维护社会稳定，是当前行政审判工作的一项迫切而重要的任务。笔者拟就人民法院审理拆迁行政案件实务中亟待解决的相关问题进行探讨，旨在抛砖引玉。

　　一、弄清审理拆迁许可行政诉讼案件的范围
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　　在行政审判实践中，对于拆迁行政诉讼案件的审理范围认识不统一，争议非常大。

　　第一种意见认为，拆迁行政诉讼案件的审理范围只能针对行政机关颁发拆迁许可证本身这一具体行政行为的合法性进行审查，无须在案件审理过程中进一步对颁发拆迁许可证的前置许可程序，如规划部门颁发的规划许可证、国土房管部门颁发的建设用地许可证、计划部门核发的项目批准文件进行纵深式的合法性审查。第二种意见认为，除了对行政机关颁发拆迁许可证这一具体行政行为的合法性进行审查外，还应在案件审理过程中进一步对规划部门颁发的规划许可证、国工房管部门颁发的建设用地许可证、计划部门核发的项目批准文件进行纵深式的合法性审查。
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% H& [8 {$ {- ]　　笔者赞成第一种意见，其理由是：如果进行纵深式的合法性审查，则上述环节中无论哪一方面出现问题，人民法院都应当撤销拆迁许可这一具体行政行为，笔者认为，这就无形中任意扩大了行政诉讼案件的审查范围。《行政诉讼法》虽然规定在行政诉讼中对具体行政行为的合法性进行审查，但只是针对某一具体行政行为的合法性进行审查，而不是对同一个案件中所有具体行政行为的合法性进行审查。因为行政诉讼原则上是一个诉讼请求一案，而非几个诉讼请求一案。对于拆迁许可案件而言，作出拆迁许可的职能部门在颁发拆迁许可证之前，尽管需要申请人提供前置的行政审批文件，这些行政审批文件也是构成被诉拆迁许可行为的必要基础，且这些前置行政审批文件有可能存在违法性，但在拆迁许可案件中如果对所涉及到的所有前置行政行为都进行审查，诉讼成本非常高。同时，也不符合《行政诉讼法》的立法目的。
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　　因此，在审查拆迁许可是否合法时，只就许可职能部门作出的拆迁许可行政行为进行审查即可，无须对其他前置行政审批行政行为进行的合法性进行审查。在诉讼中，许可职能部门只要证明该前置行政审批具有真实性，且这些前置行政审批在拆迁许可诉讼前或诉讼中未经法定程序被撤销，人民法院就应当认定这些前置行政审批行政行为的有效性。

3 ^" Y$ D" H1 X2 X5 h　　对于由其他行政职能部门所作的前置行政审批行政行为是否合法，原告可另行起诉。当然，如果当事人在拆迁许可诉讼过程中，又对前置行政审批另行提起诉讼，因另行提起的诉讼案件的审理结果可能影响拆迁许可案件的最终结果，人民法院在审理许可案件时裁定中止审理或者合并审理。

　　二、把握拆迁行政诉讼案件的审查标准
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3 U3 K" T+ B; R- |. t$ @. N7 {- i　　目前，人民法院在审理拆迁行政案件时，往往只针对拆迁具体行政行为的合法性进行审查，而忽视对拆迁具体行政行为是否合理性进行审查。这样往往导致拆迁纠纷难以在行政诉讼中得到最终解决。
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& |; s1 u# u! K: l: C1 M笔者认为，单一的合法性审查原则不能妥善处理拆迁行政案件中所存在的问题，应确立合法性与合理性并重的审查原则体系。在拆迁行政案件中，行政机关作出拆迁裁决的内容往往都涉及安置房面积及地点、对被拆迁人房屋补偿的形式及金额，搬迁方式及过渡期限等。在现实中，很多行政主体强行介入平等主体之间的谈判交易活动，越俎代庖，成为直接的拆迁人，一旦拆迁人与被拆迁人间存在争议需要行政机关裁决时，事实上就产生了行政机关既当运动员又当裁判员的情形。从表面上看，行政机关所作出的行政裁决可能符合法律规定，合法性审查往往会流于形式

　　因此，在行政诉讼中有必要拆迁具体行政行为进行合理性审查。以合理性审查要求判断行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时是否客观、适度、符合理性，其判断标准包括行政行为是否符合法律的原则或精神、行政目的等等。应当看到，合法性与合理性审查原则两者并不排斥，合法性原则要求被诉拆迁行政行为符合法律、法规的规定，合理性原则要求被诉拆迁行政行为符合法的内在精神，两者是依法行政原则对行政机关及其工作人员的行为提出不同层次、相互补充的具体要求。

　　三、注重拆迁行政诉讼案件的协调

! v9 J7 o4 w' K. M3 b　　虽然《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。但通过十多年的行政审判实践，社会、经济发展的过程中各种矛盾愈加突出，涉法上访人数日趋增多。目前，党中央、国务院强调要坚持以人为本、构建社会主义和谐社会。笔者认为，作为国家的审判机关，除了打击各种犯罪以外，其主要职责是维护社会稳定，为经济建设保驾护航。因此，在行政审判特别是涉及行政机关居中裁决的各类行政案件中建立协调制度很有必要。这是因为，一方面行政机关居中裁决的行政案件，无论该诉讼判决的结果如何，都与行政机关的关系并不大，但很难满足原告或第三人双方的愿望，因此，原告或第三人始终有一方对判决结果不满意，有的当事人对人民法院的判决不服，并不是按程序提起上诉或申诉，而是四处上访，从而不利于安定团结，影响社会稳定，很难确保法律效果与社会效果的有机统一。另一方面，拆迁行政案件，往往涉及原告与第三人重大的经济利益问题。如果在诉讼中，人民法院主持原告及第三人在法律规定的原则范围内进行协调，原告与第三人在相互理解的基础上达成了和解协议，原告自愿撤回起诉，既坚持了以人为本、做到案结事了；又缓解了“官”“民”矛盾，减少不稳定的因素，起到事半功倍的作用；而且还有效地减少诉讼成本及拆迁成本。注重协调有利各方，何乐而不为呢？其实，在行政审判实践中，许多法院针对拆迁、工伤确认等行政案件的具体情况，在不违背法律、法规的前题下进行了有益的探索，通过协调解决了大批类似案件，收到了好的社会效果。

　　四、严格把握先予执行在房屋拆迁中的适用
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　　《行政诉讼法》第六十六条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十八条和第九十四条规定，人民法院受理行政机关非诉行政执行案件的前提，一是被执行人的起诉期限届满而不履行法定义务又不申请复议或提起诉讼，二是申请人申请先予执行应当是在诉讼中提出。由此可见，对于房屋拆迁主管部门在诉讼期间申请人民法院强制执行的拆迁行政案件，人民法院一般不予执行。
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　　人民法院在行使司法审查权的过程中，对房屋拆迁主管部门作出的裁决必须同时具备以下四个条件，方可裁定先予执行：1、必须符合“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的条件，司法解释规定的“不可弥补的损失”应当理解为涉及重大国家利益、公共利益或他人合法权益，不及时执行无法挽回或者无法恢复的特殊情况，这是申请先予执行的前提条件；2、经房屋拆迁主管部门作出裁决，且被拆迁人在限期拆除期限届满后仍不自觉履行拆迁义务，一方当事人对该裁决不服并且在法定期限内提起行政诉讼，这是申请先予执行的程序条件；3、拆迁人已给被拆迁人作出适当补偿安置或者提供了周转用房，这是申请先予执行的物质条件；4、拆迁公告乃至拆迁裁决经过人民法院行政审判庭组成合议庭进行合法性审查，并确认其合法有效，这是先予执行的实质条件。
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　　但在审判实践中，有的开发商即拆迁人由于不能满足先予执行条件，为了获取更多的经济利益，在被拆迁人不起诉的情况下，为了规避司法解释中“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的条件，先对拆迁裁决提起行政诉讼，人为制造满足先予执行的条件，进而对被拆迁人予以执行，待执行后，拆迁人再向人民法院申请撤诉。笔者认为，最高人民法院之所以规定人民法院受理先予执行申请，是避免出现法定情形而造成不可弥补的损失所作的规定，其目的在于解决公正与效率相协调的问题。但开发商为了获取更多的经济利益而人为制造满足先予执行的条件，很难确保公平与正义，有违最高人民法院规定受理先予执行申请的本意。因此，人民法院行政在对拆迁人规避司法解释人为满足先予执行条件的情形进行合法性审查时，应当依法裁定不予执行。
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　　与此同时，建议最高人民法院在司法解释中，在坚持相关法律规定的同时，对先予执行拆迁申请的情形进一步作出必要的明确，限定拆迁行为涉及抢险救灾、山峡移民等重大公共利益以及被拆迁的房屋不立即拆除有垮塌的危险，可能给他人的人身、财产等合法权益造成损害等特殊情形。且规定法院在受理行政机关先予执行申请后，不影响被执行人就据以执行的拆迁行政行为提起诉讼。这样，既照顾到维护特定公共利益及保护他人合法权益拆迁行为的效率需求，也不会影响被执行人的救济途径，保证社会公平。
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