出租集体土地频发纠纷症结何在

王希胜律师

发布时间：2004-08-04 10:22:58


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- [  }- U$ p) L. C　　　　　　　　　　　北京市丰台区人民法院高级法官董华
　　随着我国经济的飞速发展和城市化进程的加快，城市郊区违法出租集体土地引发的纠纷频发，且有增多之势。近三年来，仅丰台区法院就受理此类案件48件（实际上还有不少未进入诉讼程序的纠纷，也属同类性质）。这种违法出租集体土地行为，侵害和冲击着集体所有制，破坏了城市和乡镇建设规划，有的甚至引发了严重社会矛盾，不利于农村的经济发展和社会稳定。


　　违法出租集体土地案件一般难以调解；此类纠纷使社会付出了沉重的经济、政治代价
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, D2 u- C) ?9 m! a7 z　　在这些案件中，一方当事人都是村集体经济组织，另一方多为从事经营活动的企业或个人。被出租的土地多用于经营活动，比如建厂房、仓库、办公用房、俱乐部等；其余用于为单位建宿舍楼。违法租赁租期一般较长，短则10年，长则25年，导致租赁双方积累了不少矛盾，难以调解，也使得当事人举证困难。尤其是，此类纠纷使社会付出了沉重的经济、政治代价，不仅使大量土地资源浪费，还使集体和个人蒙受了巨大的经济损失。比如，承租方无力承担租金引发诉讼的，原告的集体土地在一定时期内毫无收益。如原告北京市丰台区某农工商联合公司诉被告北京某俱乐部租赁纠纷一案，双方签订协议书约定：原告将40余亩土地交给被告作为娱乐经营用地，被告前三年每年支付土地补偿金25万元，以后每年支付30万元。此后原告将土地交付被告使用，被告未按约定给付土地补偿费（租金），使这40余亩土地在长达6年的时间里未创造丝毫经济效益。还有就是由于国家征地，使合同无法履行。在这种情形下，承租方历年来所作的投入都将化为乌有。


6 K9 g( L, y% y( x4 y! t. I3 H　　至于单位违法租赁土地用于建职工宿舍楼的案件，则都是因企业效益差、无力支付租金，导致农村集体经济组织要求偿还租金、解除合同，使得本已经济窘迫的企业职工及其家属面临无栖身之处的危险，极易引起群体性纠纷。
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　　违法出租集体土地何以频频发生并愈演愈烈
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* D6 ?6 N- ^  T9 c' A' L* {; y3 g" w　　农业与第二产业、第三产业的“剪刀差”大，使得农村干部、部分农民认为，付出更少的劳动、乃至不劳动，可以暂时获得更多的收入，转包土地、违法出租土地、搭建违章建筑牟利，自然成为其普遍选择。


　　农村集体土地使用制度滞后于社会发展。农村集体土地使用制度自1962年形成至今，基本无变动。导致①集体土地所有权主体地位虚置，所有者的主体地位无从体现。②集体土地所有权主体不明。村民委员会只是农村群众自治性组织，不能成为农村集体土地的所有者。③集体土地所有权作为财产权、绝对权的属性无法充分体现。在所有权的占有、使用、收益、处分四个权能中，集体土地所有权人基本只能自己占有、自己使用、通过自己使用而收益，不能出让。
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9 g; u! w# T$ @+ y8 d　　农村土地档案分散、不健全，使对土地用途的变更查证难、归责难。当前农村土地档案并不是集中于国土资源和房屋管理局，而是分散在各乡、村自行管理；许多土地的归属、沿革都没有书面记载，相关情况只有过去的村干部才知道；规划局及国土资源和房屋管理局保管的土地规划档案不对公众公开，拒绝法院之外的普通单位和个人查询。这种不健全使得对土地用途的变更查证难、归责难，约束土地出租后的用途变更更难。既使需要用地者无法判断土地的性质和规划用途，又使有关部门难以查处违法土地租赁现象。
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- j/ n/ [' r" P9 d0 z' ]  z　　对违法出租土地查处不力；违法出租土地的双方大多法律意识薄弱。仅从诉至法院的案件，就可发现，丰台区多达一半以上的行政村都存在持续短则几年、长则十几年的违法出租大片土地的现象，而且违法承租者大都在违法承租的土地上搭建了违章建筑。这种公开的、长期的、严重的违法情况，却并没有引起国土资源和房屋管理局的重视，更不用说积极依法查处和纠正。
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& B; s, @8 k  L　　农村干部、村民以及一些企业、个体工商户法律意识薄弱。这些案件涉及的人和单位中，有的是不懂法，既不了解国家保护集体土地的法律规定，也不知道出租集体土地用于非农业用途违法；还有的则认为即使自己违法了，法律也不能把自己怎么样，知法犯法。
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　　经济飞速发展及现行土地的“双轨”制导致城郊土地供需矛盾日趋紧张。对于农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的经济价值，他们宁愿以违法出租的形式获得长期的收益。对于土地使用者而言，征地手续繁琐，批地时间长、收费过多，一些需要用地的单位和从事经营活动的个人，特别是私营中小企业和个人，难以以其能承受的合理价格取得国有土地使用权，从而把目光转向农村集体土地，尤其是城市近郊的集体土地。又因通过正常途径取得这些土地的使用权相当困难，所以，他们最终往往选择只须双方草签一份协议，就付诸实施的违法租赁手段来获得集体土地使用权。

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　　法官从法律角度提出对策和建议———修订立法，加强土地行政管理；司法审判注意掌握尺度
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　　针对上述违法出租集体土地案件的特点和成因，建议采取以下对策：

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4 P2 b$ {8 z2 B  e　　1、修订立法，明确集体土地所有权的权利主体，深化农村土地制度改革。


　　制定相关法规，对集体土地参照国有土地使用制度实行土地使用权有偿、有期限、有限地流转的制度，并对其出让、出租、转让、抵押等加以明确规范，使这类土地使用权可以完全合法地进入流转市场，实现土地资源的最佳配置，消除集体土地违法出租的生存环境。另一方面，应实行非农建设用地流转制度，弱化违法租赁集体土地的经济动力。

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　　2、司法审判注意掌握尺度


　　有些当事人由于不懂法或为规避法律，打着联营的名义违法出租土地。因此，法院在审理案件过程中，要注意对案件事实准确定性，正确区分真联营与假联营真出租。根据《民法通则》和《合同法》的有关规定，对于那种以集体土地使用权为出资，与集体经济组织及其成员以外的主体联营并从事非农业经营，约定无论盈亏，对方或联营企业必须按期向提供土地方交付利润的，均应认定双方实际签订的是租赁合同，判令合同无效、双方按各自的责任承担损失。注意不要将这种假联营真出租与那些以集体土地使用权为出资并与联营对方共同经营、共负盈亏的真联营相混淆。


/ @# q" ]" L* r2 I　　对于那些以房屋腾退、拆迁等理由起诉的、涉及违法出租集体土地的案件，也要注意识别、准确定性。还要注意案件法律效果和社会效果的关系。一般来说，对此类案件的审理要首先考虑其法律效果，否则会对违法出租土地现象起到推波助澜作用。但在考虑法律效果的同时，也必须考虑社会效果，弥合法律和社会之间的缝隙。

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( Z. H0 `6 s* C/ ]3 K  Q4 q　　3、加强土地行政管理

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' m% q* X5 m! [+ M0 @) j　　完善的地籍管理是进行有效的土地管理的基础。有关部门应当对辖区内包括集体土地在内的所有土地，建立尽可能完整的，包括地籍调查、土地登记、土地统计、土地估值和地籍档案的地籍管理，并定期巡查土地使用情况，对违法出租土地的租赁双方进行惩处；构建三级监察网络，加大对违法租赁集体土地的查处力度；同时，行政机关应向社会公开档案信息，使公众得以避免因不知情而违法租赁集体土地，并在农村加强法制教育和国情教育。