集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

王希胜律师 · 发表于 2006-4-17 14:38:06

集体土地上房屋拆迁法律问题探讨
高伟  李小鹏



[内容提要]：随着城市框架的不断拉大,城市周边农村集体土地的大量被征用，与城市房屋拆迁并存的集体土地上房屋拆迁数量也不断增加，由于缺乏法律对集体土地上房屋拆迁法律关系的规制，所以处理集体土地上房屋拆迁纠纷的难度和处理城市房屋拆迁纠纷相比有过之而不及。本文就集体土地上房屋拆迁中存在的问题进行了分析，同时从立法的角度提出了建议，并对目前行政审判和民事审判中审理此类案件难点进行了分析。

关键词：集体土地房屋拆迁探讨



城市土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质，所以，广义的城市房屋拆迁包括国有土地上房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。关于国有土地上房屋拆迁已经有了较为系统理论和操作规程，也有国家级规范性法规，但对集体土地上的房屋拆迁人们涉足不深，尚无系统的理论加以研究，亦无明确的规范性措施加以制约。

随着城市框架的不断拉大,城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不断增加，尤其是近几年迅速增加的态势已达到历史高峰。与此同时，由于因集体土地征用而产生的拆迁问题是我国工业化、城市化加快发展所引发矛盾的集中体现，其中涉及多方主体，交织着多种法律关系，背后又参杂着多种利益冲突。所以人民法院在审理征用土地和房屋拆迁安置补偿案件中，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，维护神龛稳定并实现裁判所要达到的法律效果、政治效果的契合统一方面遇到了前所未有的困难。对于造成这些困难的原因如不能及时的进行分析、探讨并加解决司法权就难以起到社会矛盾平衡器的作用，人民法院在人民群众中威望和形象也会受到严重影响。目前，对于城市房屋的拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，尽管还不完善，但必定还有一个规范性法规。但对征用拆迁农村集体土地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面的法律缺失，使得一些地方农民合法权益被严重侵犯，影响到了社会的安定。所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究，不仅是非常必要的，而且是非常迫切的。

一、集体土地上房屋拆迁中存在的问题

1.补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大

我国《土地管理法》第四十七条第二、三款对耕地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准。但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建的房屋拆迁却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，所以《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性。导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。这种随意性必然造成补偿标准不统一，也造成补偿标准的不合理性，因此也不可避免地产生许多纠纷，不仅极大影响党和政府的声誉，也直接影响拆迁的进程和效率。在一些地区政府为了引进投资，制定较低补偿标准，以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境，使农民的利益得不到应有保护，法定补偿标准的缺失导致此纠纷矛盾尖锐，处理难度大。

2.农民的私有财产所有权被剥夺

农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地补偿法律关系进行明确的界定和规范，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一起，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上的房屋拆迁的补偿应从土地征用中分离出来。

同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成补偿协议。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商,对被拆迁人的房屋进行价格评估，亦不通知被拆迁人到场，有关拆迁补偿和安置通常是由开发商一个人说了算，协议上的一些规定是霸王条款，加之一些地方政府为了“优化”投资环境，加大了行政权呼的介入，被拆迁人同意也罢，不同意也罢，都得拆，剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中自愿表达自己意愿，维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的利益。实际上，一揽子包括在土地征用费中的房屋拆迁安置补偿费用就是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，房主对此岂能没有发言权？显然违反民法的意思自治原则，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义的平等主体关系。

3、房屋所有人和第三人合法权益得不到保障

集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样,涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费,过渡期内的临时安置费,拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋的补偿费问题,因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿,对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置,拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等,其中既涉及房屋所有权人的利益,同时又涉及房屋所有人以外第三人的利益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范,相当一部分地区对上述问题比较忽略,在实际拆迁时,只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿,并不细化区分房屋的用途、性质等相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的利益。对任何私人财产的拆迁都必须给予合理的补偿，这是一条基本准则。国家发展必然要征用土地，城市建设必须拆迁，拆迁就需要补偿。农民的土地给予多少补偿，城市居民给予多少补偿，这是比较尖锐的两个问题。应当肯定，不管是对城市居民还是农民，拆迁补偿均应该是公平合理的。如果能够给予公平合理的补偿，国家经济建设、城市发展便不会造成更大的社会矛盾和利益冲突，这是迫切需要解决的重要问题。

4.剥夺了农民作为被拆迁人时的诉权

由于《土地管理法》并没有将农民的房屋从土地征用中分离出来，而是将其包含在“地上附着物”里，所以在具体操作时征地单位将土地补偿费及“地上附着物”等一揽子支付给政府或村组，关于补偿方案又是政府或村组与征地单位协商。根据《土地管理法》的规定，补偿方案要经有关政府批准，对补偿方案有异议或不能达成协议，由政府部门处理。从法理而言，当一个私权利受到另一个私权利侵犯时，当事人一方或双方可以采取提起民事诉讼等方式去解决。而当私权利受到公权力侵犯时，只有一个办法，就是提请行政复议和提起行政诉讼，告的还必须是具体行政行为，因为在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为。依据我国《行政诉讼法》的规定，被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议时，对行政裁决又不服，可以向人民法院提起行政诉讼。由于农民作为被拆迁人时不是土地征用的当事人，所以就不能行使这种诉权，农民只能被迫接受政府裁决的方案。

二、关于集体土地上房屋拆迁的立法建议

1、建立完善集体土地上房屋拆迁法律、法规

房屋拆迁安置补偿的国家级"大法",导致实践中无法可依,或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题,或违法强制拆迁后将矛盾上交,其结果是引发大量的矛盾和纠纷,甚至在有的地方被拆迁人拎汽油桶找到拆迁办自焚等恶性事件，宪法和其它国家基本法在拆迁中受到严重损害，法治社会赖以存在的法律制度和司法功能遭到严重破坏。所以应当立即启动关于我国集体土地上房屋拆迁的立法工程。目前，集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆迁，其中更多是征用土地时引起的房屋拆迁。在土地征用中，我国《土地管理法》第四十七条规定了关于耕地征用的补偿问题，但作为农民私有财产权的地上房屋仅被包含在“地上附着物”之中，且没有对农民房屋等私有财产的补偿标准作出具体规定。在实际处理中，主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件处分在征用过程中涉及的农民私产。如果说对于征用土地涉及的集体土地上农民房屋拆迁补偿还有土地管理法“附着物”将其提到的话，那么城中村改造和其它建设所涉及农民房屋的拆迁更是成为了无人顾及的“孤儿”。目前所见的行政法规、规章的适用范围为国有土地上的城市房屋拆迁补偿，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，长期以来一直参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，房屋建造成本的形成机制也不同，再加上中国城乡二元结构存在的工农身份上的差异产生的福利不同，所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的，也是不合理的。致使农村集体土地房屋拆迁遇到许多难以解决的问题。因此，为加快农村各项建设的发展，规范征用补偿行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体所有土地房屋拆迁补偿安置法十分必要。

2、明确公权干预之法律限制、保护集体土地上私有房屋财产权

在法治社会，公权限制干预权是必要的，但必须依法进行。在当前的房屋拆迁中，由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律边界，行政权力在干预私权中过大且缺乏有效的监督制约，各级政府集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，既当运动员，又当裁判员，农民作为被拆迁人应有的民事权利被限制，甚至被剥夺。所以，必须从立法上对政府的行为加以限制。房屋拆迁可分为两种，一种是基于公共利益的需要通过土地征用而进行的房屋拆迁，一种是基于商业开发目的而实施的拆迁行为。土地征用国家为了公共利益的需要，对集体所有的土地收归国有的过程，从土地征用理论而言，土地所有权是物权的一种，是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有权的行使具有排他性、绝对性和社会性的特点。这个社会特点就是指土地所有者在行使自己的权利时要受到国家的限制，即国家为了公共利益的需要可以对土地所有者的土地实施强制购买，其方式是给予被购买者以合理补偿。所以，对于基于公益征用土地，国家应当进一步完善征用土地的法律并严格按照法定程序进行。对于第二种基于商业开发目的的实施的征地拆迁，实质上是一种平等主体间的民事法律关系，即行政管理法律关系和民事法律关系，国家行政权利不应介入过多。因为基于商业目的，房屋拆迁中涉及两种法律关系，即行政管理法律关系和民事法律关系两种，在行政法律管理法律关系，我国应当从立法上规范行政执法行为，对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明确界定，以防止公权干预过大损害私权。在民事法律关系中，开发商作为拆迁人和被拆迁人之间应是平等的民事主体之间的关系，对于房屋拆迁补偿金额、时间、支付方式、安置方式等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。同时，法律必须明确限制政府行为，政府在这种民事法律中的职两责，就是作好土地利用的发展计划，作好土地利用管理者并处于中立地位，而不能成为民事主体介入其间。如果政府为了开发商的商业目的，动用国家征用土地公权力，就等到于开发商借政府之手对被拆迁人私人之房屋进行强制购买，这不仅违背了土地征用必须有基于公益的基本原则，而且也滥用了国家赋予的征用权。征用权的滥用迫使私人在拆迁问题上失去了选择权，并使政府的权力和开发商的利益结合起来。使被拆迁人在这两个强大势力面前成为了弱势群体，只能陷入任人宰割的窘地。这也正是当前拆迁矛盾激化政府成为矛盾焦点的根本原因。

3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序

在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定土地补偿和房屋拆迁的基本原则。在前述中，笔者认为，对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁补偿标准、原则和程序也就不同。对于商业开发目的的而实施的征用集体土地引发的农民房屋拆迁行为，上述已经谈到，应属平等主体间的民事法律关系，适用相关的民事法律规范进行调整，在此不再赘述。对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁，因属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务；农民有要求政府给予公平合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。纵观世界各国的土地征用补偿法律规定，有两种补偿确定方法，一种是以西方国家为主的市场价确定方法，一种是以我国大陆为主的根据规定标准来确定地价补偿方法，但无论那种方法必须以合理补偿为基本原则。“合理”标准应该是地价既要体现土地所有权的价格，同时，还应体现土地所有权以外相关权利如土地上的房屋所有权等方面的损失补偿，以达到土地所有权人基本满意，第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿标准。同城市房屋拆迁一样，土地征用中政府处于主导地位。  我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。第三.规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法律程序完成。如可以参照城市房屋拆迁管理条例,规定严格拆迁程序。包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第四，赋予农民诉讼主体资格,使农民通过诉讼获得司法救济。第五、明确因拆迁损害第三人利益时,第三人获得司法救济的程序。

三、审判中的难点及解决方法

(一) 行政审判

人民法院在审理农村集体土地房屋拆迁的案件中遇到的难点问题，突出表现为在司法的局限性方面。一因人民法院在审查被诉的具体行政行为是否合法时，所诉的房屋拆迁补偿、安置纠纷一般已经经过了有关政府部门的裁决，人民法院只能机械地对行政裁决进行合法性审查，最后只能作出维持或撤销的判决而不能进行司法变更，同时行政诉讼又不适用调解原则，所以法院判决的结果通常无法使当事人诉讼的根本问题得到彻底解决，有时还因行政裁决案件引起拆迁许可证、城市规划等行政、民事多方面的连环诉讼。笔者认为，对于此类纠纷，一是应当赋予法院的司法变更权，建立合法性与合理性审查相结合的原则，以合理性原则审查判断行政机关在房屋拆迁安置行为中行使自由裁量权是否客观，适度，符合理性并与法的内在精神相一致。二是此类纠纷应确立调解原则。因为在农村集体土地上的房屋拆迁安置中，一方涉及被拆迁安家居业的重大利益,另一方面是政府谋求社会经济发展的重大措施，公权与私权形成强烈火的冲突，以在不违背有关法律、法规的前提下以调解方式解决这类纠纷不但能够平衡公权与私权的限制，亦有利于及时、彻底的解决当事人之间的根本问题，更有利于发展、稳定的大局，从而有力地支持行政机关依法行政和拆迁人的依法拆迁，并以此支持和服务于地方政府的经济建设，实现农村房屋拆迁和征用集体土地安置补偿工作的良性循环，最终实现审判的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

(二)民事审判

1、集体土地上房屋拆迁补偿纠纷诉讼主体的确定

目前，由于集体土地上房屋拆迁同土地征用一并进行，所以房屋的拆迁补偿方案也同土地补偿方案同时制定。而补偿方案是由征地方制定，报政府批准，因补偿方案引起的纠纷，只能通过行政诉讼解决。笔者认为，这只能适用于解决国家基于公共利益的需要而实施的集体土地征用和房屋拆迁，正如前述所分析，对于基于商业开发之目的实施的征地拆迁补偿应直接适用民事法律规范进行调整。同时在国家基于公共利益的征地拆迁中，由于补偿方案确定之后，补偿协议大多是由集体经济组织与征地方签订，房屋所有人不参与签订协议，形成房屋所有人和征地方无拆迁补偿协议。因此产生当因补偿费发生纠纷时，房屋所有权人是否可以以自己的名义提起民事诉讼的问题。从协议本身来说，房屋所有人不是签订协议的一方，不能以自己名义提起诉讼，但从财产所有权法律关系来讲，房屋所有权人应当有诉权。人民法院对房屋所有人以自己名义起诉主张权利时，往往又以其不是协议一方当事人而不予受理或裁定驳回起诉，导致房屋所有权人的权利得不到及时保护。笔者认为，集体土地上房屋拆迁是一种社会活动，在这个活动中独立享有权利和义务的公民法人就是这一法律关系的主体，集体土地上房屋所有人对所有权的享有是排外的，所从法理上讲，对房屋的处分只能由房屋所有权人行使，其他任何单位和均无权处分，行使诉权也只能由房屋所有权人行使。房屋拆迁实质上是拆迁人将被拆迁人的房屋折价购买，是一个民事行为，应由房屋所有权人和拆迁人协商一致达成协议，集体经济组织与征地单位签订协议的行为，只能认定为一种代理行为，如无房屋所有人授权，其签订的协议应为无效。所以房屋所有权人以自己名义就拆迁补偿协议提起的民事诉讼，人民法院应当受理。

在当前现实中，拆迁人为了拆迁顺利进行,往往借助政府权利,将补偿的事宜交给政府处理,关于补偿费的支付也由政府代付,一但发生纠纷,也存在诉讼主体的确定问题。在此情况下笔者认为应区分不同情况,如果拆迁单位将补偿款已支付给政府,此时政府产生一个代付款义务,属民事法律关系,被拆迁人可以政府为被告提起诉讼;如果拆迁单位未按拆迁补偿协议将补偿费支付被拆迁人,也未支付给政府,被拆迁人以拆迁人为被告提起诉讼。如果拆迁协议是政府与被拆迁人签订的,以政府为被告,拆迁人为第三人提起诉讼。

2、对集体土地上房屋拆迁补偿范围的审查认定

目前只有北京、上海等为数不多的地区对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定，大多数地区并没有规定拆迁补偿范围。拆迁补偿的目的是对被拆迁人因拆迁所造成财产损失和其他经济损失进行补偿，包括已经造成的损失和将来必然造成的损失，换言之，就是被拆迁所得到的补偿应当能够回复到拆迁以前状态，以维持其生活的安定，所以世界各国实行市价补偿的原则。我国也可以考虑将此作为认定补偿范围的一个原则，补偿范围不能仅局限于对房屋身价值的补偿，还应房屋的地理位置、用途等方面的价值。在实践中，拆迁单位仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则。所以人民法院在审理拆迁补偿案件时，应当查明被拆迁人因拆迁所造成全部损失，区分不同情况下农村村民住宅、乡镇企业厂房及其它用途的房屋补偿范围,给予合理的补偿。如拆迁居住房屋，除对房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人的搬家补助费，过渡期内的临时安置费。被拆迁人向人民法院起诉主张此部分补偿费，人民法院应予支持。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁，乡镇企业厂房的拆迁,被拆迁人向人民法院主张停产停业损失的，人民法院应予支持。

3、房屋拆迁纠纷中第三人诉讼权利的保护

集体土地上房屋拆迁与城市房屋拆迁一样涉及很多法律关系，不可避免的要涉及第三人的利益。如拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋时，将涉及第三人财产权、生产经营权及收益权；拆迁在拆迁范围确定前已设定租赁的房屋时必然要涉及租赁法律关系等。实践中，通常的理解是拆迁人只对被拆迁人直接进行补偿，第三人要获得补偿，只能向被拆迁人主张。笔者认为，第三人的损失是由于拆迁行为造成的，如此处理对被拆迁人是不公平的，因为被拆迁人并无过错。在拆迁过程中，引起第三人利益的损失，往往是因拆迁行为导致房屋所有权人与第三人之间协议不能履行而造成的。所以，对于第三人进行诉讼时，要视不同法律关系确定诉讼主体。以租赁为例，在前述中笔者认为拆迁安置补偿费是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，也就说拆迁人通过补偿的形式购买了被拆迁的房屋，成为房屋的所有权人，根据“买卖不击破租赁”原则，原租赁协议对新的房屋所有人即拆迁人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依据租赁协议将拆迁人作为被告主张自己的权利，是符合法律规定的。拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋，可以理解为，拆迁人以征用行为取得了土地的使用权，在联营中替代了原土地使用权人，成为了联营的一方，可按合同法的有关规定处理。

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