农村集体土地征用补偿的分配问题

王希胜律师 · 发表于 2005-7-12 20:47:36

　农村集体土地征用补偿的分配问题
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　冯　娜
　　（引言：随着“大大连”城市建设步伐的加快，大量集体土地已被列入国家征用范围，而土地被征用后，国家给予的补偿款如何向农民分配，成为广大农民关心的热点问题，本文仅针对近期处理的咨询问题，对有关土地补偿款的分配问题作以简要分析，以期与大家共同研究探讨。）

　　土地是农民生活最基本的生产资料，当农民集体所有的土地被征用后，农民的生活就发生了根本性的改变。而国家征用土地后给予农民的补偿款事关农民的生存发展，对于农民的重要性自不待言。然而，国家立法对于款项的分配问题语焉不详，缺乏可操作性，导致在具体向农民分配征地补偿费用中做法不一。本文试图在现有的法律框架内，对此作以分析。

　　一、补偿费用的项目
　　根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，征用土地的费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费三个部分。其中土地补偿费由集体经济组织所有；安置补助费根据具体的安置方案，如果由集体经济组织统一安置，安置补助费由集体组织所有；如果由其他单位安置，安置补助费由其他单位享有；如果不需要安置的，安置补助费由农民自己所有。地上附着物及青苗补偿费由农民自己所有。从立法的规定来看，农民确凿无疑可以直接所有的只有第三项费用，然而该项费用仅占全部征用补偿的极少部分，所以前两项费用的分配是土地补偿的最实质性问题，也是实践中矛盾最集中的地方，以下分别就该两项费用进行分析。

　　二、土地补偿费的分配
　　（一）土地补偿费应不应当向农民发放。
　　《土地管理法实施条例》规定土地补偿费由集体经济组织所有，但对集体经济组织如何处理该补偿费则没有规定。实践中有的地区不将该部分款项向农民发放，而是全部留村内所有。笔者认为，土地补偿费应当向农民发放，不应全部保持集体所有状态。因为土地补偿费虽然是依集体土地产生的，但却不是由集体土地全部转化来的，它只是国家因征用土地给予农民集体的收益补偿，这种收益补偿应当向农民进行分配。
　　1、征地行为改变的是集体土地的用途，土地补偿费是因农民无法利用农业用地从事生产而给予的收益补偿，并非是出卖土地得到的土地对价。
　　（1）土地补偿费与集体土地的价值决不相等。
根据《土地管理法》第47条规定，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍，是否就意味着一块耕地的价值就是6-10个年产值呢？显然土地补偿费要远远低于集体土地的实在价值。
　　土地征用并非平等主体之间的行为，而是国家作为征地行为的一方通过行政手段进行的单方行为，农民对于征地行为与否并无决定权。土地补偿费的多寡也不能由农民主观决定，只能依照法律规定执行。因此，征地行为不符合买卖行为双方主体平等与意思自治这一基本原则，所以土地补偿费决不是土地的对价款。
　　（2）土地补偿费只是一项收益补偿。
　　所有权表现在占有、使用、收益、处分四个方面，虽然农民对集体土地享有所有权，但集体土地的不允许处分，所以农民实际上对集体所有的土地只享有占有、使用和收益的权利。土地被征用以后，农民作为全民的一分子对被征用土地的所有者的主体未发生变化，但由于土地用途发生了变化，所以无法继续从事传统的农业经营，其对土地的使用和收益方式发生了变化。因此，土地补偿费是针对这一变化而产生的，是对农民无法从农业用地中取得农业经营收益损失而进行的补偿，这一点从土地补偿费依年产值作为支付标准也可以看出。
　　至此可以得出结论，土地补偿费虽然衍生自集体土地，但土地补偿费仅是一种收益补偿，是从集体所有权中的收益权转化而来的，性质上相当于集体土地的收益。
　　2、集体土地的收益可以归村民个人所有，因此土地补偿费同样可以归村民个人所有。
　　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，任何一个农民不能以此为由主张对某个地块的土地所有权，但农民通过承包方式取得某个地块的经营权后，经营收益便是个人所有的。也就是说集体土地不能归个人所有，但集体土地衍生的收益可以归个人所有。同理，土地补偿费作为一项集体土地的收益，同样可以归个人所有。这种分配并不意味着集体资产向个人资产的转化，相反，这种分配是农民行使对土地的所有权的最佳体现。

　　（二）土地补偿费的发放比例。
　　既然土地补偿费需要向村民发放，是否应全部发放给村民呢？笔者认为，出于管理公共事物的需要，可以预留部分比例的土地补偿费，但预留的比例应当以土地年承包金与土地年产值之间的比例确定。
　　农民在实际承包利用集体土地的时候，实际取得使用土地的收益，但需要从收益中向村集体经济组织上缴承包费，这些承包费主要作为村集体经济组织管理村公共事物的经费。从村集体经济组织的收入来源上看，承包费也是村集体经济组织从集体土地获得经费的唯一途径。由于土地补偿费是对集体土地收益的补偿，那么这种补偿中就包括了村民承包土地中应得部分与承包费以及农业税金各部分。因此，村集体经济组织应当扣除的部分也就是土地补偿费中相当于承包费的部分，至于其中的农业税则应通过所得税的形式交给国家财税征收机关，其余的土地补偿费应当全部分给村民取得。

　　（三）至于判断土地补偿费的发放对象时，笔者认为应当考虑时间、户籍两个因素。
　　1、时间应当以征地方案公告之日为准
　　由于集体所有制的特殊性，集体土地所有权的取得是以身份为标准的。一个人在集体经济组织中出生，意味着他已经成为这个集体经济组织的一分子，他对集体土地当然有所有权；如果他因升学或提干等原因从农户变为非农户、乃至完全转变为城市户口，则意味着他丧失了对集体土地的所有权，而且这种丧失完全不会获得对价；如果他死亡了，他的继承人也不会继承他生前对集体土地的所有权；如果他因婚姻将户口从一个集体经济组织转入另一个集体经济组织，那么他也丧失了对原有集体土地的所有权。集体所有制的这些特征决定了土地补偿费发放时确定发放对象的时间很重要。笔者认为，既然土地补偿费、安置补助费、地上附属物及青苗补助费总额的确定时间是以征地方案公告之日为基准日，那么判断土地补偿费的发放对象也应当以征地方案公告时为准。在公告后成为集体经济组织成员的（出生、婚姻），不得取得土地补偿费；在公告后不是集体经济组织成员的，也应当作为发放的对象。
　　2、发放对象应当是户籍在村集体经济组织内，且为农户的村民。
　　这种标准主要排除了户籍不在村集体经济组织的农民和户籍在村集体经济组织所在地的非农民两种主体。第一种人主要指外来的民工在征用地区承包土地这种状况，因为外来农民在其户籍地原有的集体土地所有权未丧失，虽然其本人在征用地区从事农业劳动，也取得了被征用土地的收益权，但这种收益权并不是以其作为村集体经济组织一分子的原因产生的，也即其收益权不以享有集体土地所有权为前提，故第一种人不应作为发放对象。对于第二种人，户籍在村集体经济组织所在地，只意味着他的居住地所在的地理位置，户籍的非农性质说明他的身份不再是农民，因此当然不是农村集体经济组织成员，也就不应分得土地补偿费。

　　（四）农民之间土地补偿费的分配比例应当均等。
　　土地集体所有制意味着每个集体经济组织成员承包、利用土地和从土地中获得收益的机会是均等的，这种均等是一种“机会”上的均等，是一种法律上的权利，是通过实际承包来实现的。即使农民不实际承包土地，他仍然享有这种权利，只是他在未承包土地之时放弃了这种权利。当出现新的待承包土地时，他可以通过实际承包来实现这种权利。土地补偿费是从集体土地面向将来的不确定的土地收益而产生的，每个集体经济组织成员在将来都有可能获得这些收益，因此在发放土地补偿费时，集体经济组织成员间的份额应当是相等的，不应因男女老幼而有所分别。
　　也正是由于每个集体经济组织成员承包土地的权利是一种法律上的权利，与土地实际利用的情况并不相同，所以使土地补偿费与安置补助费有所分别：土地补偿费是针对机会均等、权利均等而产生的“纸面上”的收益而言，安置补助费是针对实际行使承包权、收益权而产生的客观的实在的收益而言。

　　三、安置补助费的分配
　　（一）安置补助费的发放对象。
　　由于各类农用地的补偿标准和安置对象不一致，所以应当在实际发放中有所区别。耕地被征用时，直接影响的是在该地块上的承包者，尽管此时承包期限尚未届满，但承包者已不可能从事承包合同中约定的经营活动，也不可能从该地块上获得承包收益，虽然这种承包收益原本是可以通过履行承包合同而取得。承包者只能改行通过其他的方式去获得生存所必须的收入。对于未承包土地的其他集体经济组织成员来说，征用行为影响的只是他将来可能行使的承包权和承包收益，而不是现实中的承包经营权和承包收益，不会因征地行为而被迫改行。因此，耕地的安置补助费就是因实际承包者的承包合同利益损失以及改行的费用产生的，所以耕地的安置补助费应当是耕地的承包者。同理，林地、草地、养殖场等地的安置补助费都应归其实际的承包人或使用人。对于征用时尚无人承包的上述用地，以及农村“四荒”用地、公益事业用地等安置补助费的发放对象则应是全体村民。
对于不属集体经济组织的其他人员实际承包集体土地的，由于不在安置补助费的计算之列，所以不应分得安置补助费。
　　（二）安置补助费的发放方法应当与土地的实际利用状况相适应
　　如前所述，耕地的安置补助费是对实际承包者的承包合同利益损失的补偿，所以耕地安置补助费的发放应当依土地承包合同来确定。具体做法应当是按不同类别耕地（例如水浇地、旱地、果地）的年产值比例，计算全部耕地安置补助费分摊入每亩耕地的安置补助费，再按照每个承包户实际承包的耕地类别和耕地数量得出每个承包户应得的安置补助费数额。其他的林地、草地、养殖场等由村民承包的用地均应按此方式分配。
　　对于无人承包的土地（包括集体经济组织成员以外的其他人承包的土地）以及“四荒”用地、公益事业用地等公共用地，由于这些土地的使用者为村集体经济组织每个成员，因此该地块的安置补助费是针对村民全体而言的。征用这些土地对集体经济组织成员的影响是相同的，因此，这些安置补助费应当在全体村民间平均分配。
参考文献：
　　１、根据《辽宁省实施〈土地管理法〉办法》第25条的规定，附着物按其价值和实际损失给予补偿，青苗补偿费按一茬作物的产值计算。
　　2、见《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条。
　　3、见《土地管理法》第46条，《土地管理法实施条例》第25条，《辽宁省实施〈土地管理法〉方法》第25条。
　　4、安置补助费的发放是有条件的，即属于被安置对象的村民不需要统一安置，本文以下的论述均以此为前提。
　　5、见《土地管理法》第47条，《辽宁省实施〈土地管理法〉办法》第23、24条。
　　6、根据《土地管理法》第47条及《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》规定，耕地安置补助费=（被征用耕地数量÷村或镇人均占有耕地数量）×人均耕地前3年平均年产值×（4——6倍）。这个计算方法与集体经济组织以外的承包人无关，故排除了将他们作为安置补助费对象的可能。

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