农村土地承包经营权流转纠纷案件的特点、原因、存在的问题及对策

王希胜律师 · 发表于 2009-4-24 12:49:27

农村土地承包经营权流转纠纷案件的特点、原因、存在的问题及对策

   内容摘要：本文从大足县人民法院2004—2005年审结的79件土地承包经营权流转纠纷案件出发，比较和分析了当前土地承包经营权流转纠纷案件的特点、诉因和存在的问题，对造成土地承包流转纠纷的各种原因予以了分析，并就预防此类案件的发生和如何妥善处理案件,化解社会矛盾可行性进行了探讨。

   前几年，国家进行农村产业结构调整，提倡集约化、规模化发展农业以及地方政府招商引资政策和政绩工程的作用,我县出现了较大规模的农村土地承包经营权流转现象,几乎每一个镇乡都有一定规模的农村土地承包经营权流转。几年来，因各种原因，我县产业化、规模化发展农业未形成气候。最近，国家关于扶持粮食生产、减免农业税收等政策的出台，又极大地调动了农民群众发展粮食生产的积极性，目前农业经济效益前景又看好的形势下，农民承包土地的积极性大大提高，由此引发了不少土地承包经营权流转纠纷。当前，人民法院受理的农村土地承包经营权流转案件出现了一些新的特点，值得重视和解决。

   一、土地承包经营权流转纠纷案件的诉讼原因以及主要特点

   （一）、诉讼原因

   土地承包经营权流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关权利义务等方面的纠纷,属于合同类纠纷。自1998年土地二轮承包至2003年前后，农村土地承包经营权流转行为总体比较稳定，流转过程中的矛盾还未显露出来，双方当事人大体能够保持现状，产生纠纷发生诉讼的现象较少，2002年至2003年，我院受理土地承包经营权流转纠纷案件仅1件。近两年来，随着时间的推移，此类案件数量增加相当明显，2004年，我院受理此类案件66件，2005年我院受理此类案件13件。

   从2004年、2005年，我院审理的79件案件分析，发生纠纷，引发诉讼的主要原因有以下几个方面：

   1、流转后的经营者资金先天不足，后天无补，导致经营困难或无力经营。部分经营者涉足农业开发项目时，未作充分考证，忽略了农业项目投资周期长，见效慢的特点。造成投资农业项目后，后继资金不足，无力管理，亏损加大，无力支付相关费用，从而引发诉讼。如棠香街道办事处五星社区三个村民组与重庆市宝苑观光农业有限公司土地承包经营权流转纠纷案件，就是重庆市怡之林农业有限公司先期投资靠银行贷款，后期无力偿还债务，导致经营困难而引发诉讼。

   2、流转后的经营者涉嫌刑事或其他民事案件，导致无法继续经营，引发诉讼。如重庆长江电机厂与龙水镇车铺村60户农户案件土地承包经营权流转纠纷案件，均是因长江电机厂法定代表人涉嫌非法集资被判处刑罚后，造成其经营的土地无人管理，承包费无人支付而引起诉讼。

   3、政府的招商引资政策没有落实，导致流转后的经营者无利可图，只好单方终止流转合同，从而引发诉讼。如雍溪镇石堡村一组与重庆正邦现代农业开发公司土地承包经营权流转纠纷案件，主要原因就是政府在招商的同时向正邦公司承诺让正邦公司享受国家退耕还林的补贴，但正邦公司租赁雍溪镇石堡村一组土地经营后，政府的承诺迟迟得不到落实，正邦公司抓住流转合同中的有利条款，另找理由单方终止合同而引发。

   4、流转行为欠规范，有少量的违法流转行为发生，为纠纷埋下伏笔，引发诉讼。流转行为严重不规范,表现为自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的更少；书面协议中;约定不明的多,约定明确的少；内容显失公平多,权利义务平等的少等.。农村承包土地流转后，基本农田被转为非农用途，有用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。这些建设用地绝大多数履行了批准手续，也有一小部分没有被批准。相关镇乡为了完成工业发展等任务，引发以镇政府或用地单位名义，采取向农户租赁的方式，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设。

   5、流转后的经营者本无心经营土地，而是打着农业开发的幌子，骗取国家农业开发资金，挪着他用，导致经营不力，引发诉讼。如重庆长江电机厂为扩大规模，收购国有改制企业，涉足房地产开发，导致资金严重不足，遂以农业开发为名与龙水镇车铺村农户签订土地承包经营权流转合同，骗取国家农业开发资金挪作他用。后因其非法集资案发，导致诉讼。

   6、因国家政策调整，农业效益增加，农户要求收回流转出去的土地自行耕种引发纠纷。

   7、乡、镇一级组织解决不力或一推了之，当事人只好选择诉讼之路。在较大规模的流转行为中，均有乡镇政府的参与和引导，可以说较大规模的流转行为都是乡镇政府一手促成的，这与政府追求招商引资政绩不无关系。而一旦发生纠纷，农民群众首先就是找政府解决，从老百姓的角度讲就是政府叫我们转包出去的，我们只找政府，没有必要打官司。而另一方多数则认为，现在发生纠纷，政府部门有不可推卸的责任，要么是政府没有做好群众工作，造成经营不能正常进行，产生损失；要么是招商引资的优惠政策未落实，发生了纠纷，应由政府去包办处理，也不愿意主动诉讼。而站在政府所处的角度，财政收入有限，无力补偿双方的损失，只能调解，处理乏力，以致有的镇乡遂动员农户起诉，甚至代农户交纳诉讼费用，聘请律师等，有的镇乡则干脆直接叫当事人自己起诉了事。

   （二）、土地承包经营权流转纠纷案件的主要特点

   1、农户与农业公司或合伙组织之间土地承包经营权流转纠纷诉讼大量增加，农户与农户之间的土地承包经营权流转纠纷诉讼明显减少。

   我县近几年各镇乡为了招商引资和建立政绩工程，引导农户大规模与一些公司、合伙组织签订较大规模的土地承包经营权流转合同有关。在承包经营权流转过程中出现的种种因素，导致了农户与农业公司或合伙组织之间土地承包经营权流转纠纷诉的大量增加。农户与农户之间的土地承包经营权流转纠纷很少的原因主要是1998年土地二轮承包后，国家关于农民承包经营土地负担费用的政策,从收取"两金一费"即公积金、公益金和管理费,调整为征收农业税和按一事一议方式筹资筹劳,再调整为免征农业税,并实行粮食直补,粮食最低保护价收购.这使得农民承包经营土地所负担的费用日益减轻,收益随之提高，农户自行耕种承包土地效益增加，流转土地承包经营权的情况大大减少，纠纷发生率也大大降低。

   2、土地承包经营权流转纠纷案件涉及面广，影响大，农民群众情绪大，很容易激化矛盾，造成社会不安定因素。

   土地问题因涉及农民"命根子"利益,一旦形成纠纷，如得不到及时、有效地处理，很有可能引发其他社会矛盾。一是刑、民事纠纷,主要是财产损害、人身损害类侵权纠纷。当事人之间因纠纷打架斗殴,损害公私财产，哄抢流转后经营者财物的行为时有发生。二是引发集体上访、闹事。纠纷发生后，因得不到及时的解决，加之农民群众法律意识淡漠 ,一些群众不能控制自己的情绪,做出哄抢财物，集体闹事的行为。如雍溪镇石堡村与重庆正邦现代农业有限公司发生纠纷后，雍溪镇石堡村一组的几十个农户自发到正邦公司住所地铜梁县围堵公司大门，殴打公司员工，造成不良社会影响。　　

   3、诉讼主体多元化。

   从我院审理的案件看，土地承包经营权流转合同的双方当事人的主体呈现多元化。有农户、村民小组、村民委员会，也有农业开发公司，自然人、工业企业，合伙组织，还有乡、镇人民政府。合同双方主体的多元化，导致诉讼主体多元化。

   4、土地承包经营权流转纠纷案件原告均是原承包土地的农户或村民小组，且原告胜诉的多。

   2004年至2005年，我院审理的案件，我院判决原告原告胜诉的共有67件，调解结案的12件。造成这种原因主要是流转后的经营者在无力继续经营或亏损严重的情况下，大多数选择置之不理或一走了之，等待土地原承包者诉诸法律，设想以地上农作物或附着物抵偿债务，因而发生上述情形。

   二、存在的问题以及对策

   （一）存在的问题

   1、政府介入诉讼，增加法院裁判难度

   因镇、乡政府所处的尴尬角色，诉讼中，乡镇政府为了稳定出发，介入诉讼，在调解未果的情况下，要求法院作出有利于地方政府裁判结果。而法院作为审判机关，必须依法裁判，必然与乡镇政府的要求有一定的出入，以致县里有关领导和部门多次召开协调会，会商处理方案。法院对此类案件目前主要采取的方法是加大调解力度，尽量促使双方当事人达成调解协议。如果调解不成，进行裁判，往往是过多注重社会效果而轻视法律效果。

   2、诉讼保全难度较大，效果不佳

   本院审理的案件，承包经营权流转前的经营者作为原告的案件有80％的原告请求进行诉讼保全，除有很少一部分被告有一定的动产或不动产可供保全外，大部分的被告只有种在地里的农作物。法院受理后，如保全农作物或种苗，裁定保全的农作物或种苗交由原告进行维护和管理，难以保证被告不受损失，容易引发新的纠纷和国家赔偿；裁定交由被告进行管理和维护，又难以监控；保全农产品又无法预计作物的收成和价值；保全地上建筑物，大多数是临时搭建物，没有任何土地使用权证和房屋所有权证。法院的保全措施虽按程序进行，但所起的保全作用却大大折扣。

   3、涉及一些农业科技知识，需要作司法鉴定的案件，因鉴定机构单一，诉讼成本明显增加

   案件的审判人员农科知识有限，某些农业现象需要作专门的司法鉴定，而目前重庆市有资质进行农业鉴定的机构相对较少且专业限定非常严格，令当事人无法选择。直接导致鉴定机构缺乏竞争力，收费要价过高，大幅度增加诉讼成本。如本院在一起案件中，市内某鉴定机构对承包地中是否存在根癌影响植物连作进行鉴定，就收取鉴定费8000元。

   4、解除合同后，土地恢复原状的费用难以确定

   承包土地流转后，如进行较大规模的农业开发，经营者往往将承包地的田坎放平，重新规划土地，修建灌溉设施，硬化道路。解除合同后，农户普遍要求恢复原状，因签订合同时均没有保存土地原状的原始资料，而临时建筑、灌溉设施、硬化道路又占用了一部分土地，给恢复原状带来了较大的困难，加之土地流转前后的土地产值的优劣难以说清，以致恢复原状的费用更加难以确定。法院在确定土地恢复原状的费用时，只能委托有关价格认证中心，凭现有资料进行鉴定，其结论双方当事人往往难以接受。法院也只能以此结论作出裁判，裁判结果可能有失公正，难以使双方当事人心服口服。

   5、法院裁判时缺乏相关证据和相应的法律法规

   ⑴、流转行为的欠缺直接导致诉讼证据缺失，增加法院认证难度。
   《土地承包法》第三十七条规定"土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。”但在具体审理的案件中，农户自行流转的，几乎没有合同。一是出现了流转约定不是很明确，二是纠纷发生后因没有书面记载，原虽明确的约定内容难以查证。大多数的书面流转合同也不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题。甚至某些农业开发公司抓住农户农科知识欠缺的情况，在签订合同时用高度专业的农科知识来欺骗农户，签订了保护自己的保底条款，上演了“专家整农民”的闹剧。法院在审理中认证时也感觉难以把握，似是而非。

   ⑵、法律法规欠缺
   目前我国法律关于农村土地承包经营权流转方面的规定主要是《中华人民共和国农村土地承包法》的第五节第三十二条至第四十三条,共十二个条文。内容比较原则,缺乏可操作性。对于各种流转方式应当履行的程序性要求,缺乏具体详细的规定。2005年1月19日农业部颁布了《农村土地承包经营权管理办法》，对流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理作了较为详细的规定，但没有对土地承包经营权流转主体,流转的程序、流转费用以及违反法律、法规应当承担的法律后果做出明确具体的规定。2005年7月29日的《最高人民法院关于审理涉及农村承包土地纠纷案件适用法律问题的解释》仅对承包经营权流转合同的效力方面作了一些原则性的规定，根本没有涉及流转合同解除后如何处理的一系列问题。目前重庆市规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面还存在不少问题，以致在审理案件的实际操作过程中无法可依。

   6、法院判决执行难

   承包经营权流转案件判决后，流转后的经营者往往无财产可供执行，地上附着物在纠纷发生后，往往缺乏管理，剩余价值较低，难以赔偿农户的损失。而农户未得到赔偿，大多数又不愿意复耕，又造成新的损失。社会矛盾难以消化，容易引发群体上访。

   （二）解决问题的对策
　　
   1、立法建议

   ⑴、建议由全国人大常务委员会尽快制定《土地承包法实施细则》,对《土地承包法》中关于土地承包经营权流转方面的规定进行细化。
   ⑵、建议全国人大常委会修改《中华人民共和国土地管理法》，增加有关土地承包经营权流转的具体内容, 增加对违反土地承包经营权流转规定的行为应承担的法律后果方面的内容。
   ⑶、建议国务院制定《农村土地承包经营权流转管理办法》。在农业部制定的《农村土地承包经营权管理办法》基础上，对土地承包经营权流转主体,流转的程序及流转的其他要求,包括流转费用的计算标准和方法以及违反法律、法规应当承担的法律后果作出明确具体的规定。
　 ⑷、建议最高人民法院尽快出台《关土地承包经营权流转纠纷案件具体处理意见》的司法解释。
　　⑸、建议市人大根据法律和行政法规,在充分调查本地区土地承包经营权流转及纠纷状况的基础上,制定切实可行的关于土地承包经营权流转的地方性法规。

   2、司法建议

   ⑴、政府在引导村民委员会、村民小组或农户签订流转合同时，要向他们提供相关的法律服务，必要时可以聘请律师参与合同的签订。使签订合同的双方当事人在平等、自愿、公正的前提下签署合同，签订的合同内容尽量完善，对一些纠纷发生难以解决的问题，如终止、解除合同的情形、土地恢复原状的问题、遗留财产的处理、违约责任等方面作一个明确约定，避免纠纷的发生，也便于纠纷发生后得到正确、及时的解决。
   ⑵、县、镇两级人民政府均应加强对土地承包经营权流转合同纠纷的调解,充分发挥两级调解组织和农业主管部门的作用,及时化解纠纷。应重视土地承包经营权流转纠纷引起的上访接待工作,及时妥善安排调处。两级政府同时还应加强对土地承包经营权流转问题的调查研究,以全面掌握流转情况,并制定有效预防和处理纠纷的相关措施。
   ⑶、增加有关农业方面的司法鉴定机构。司法行政机关作为司法鉴定的行政管理机关，应当考虑效仿其他如法医、评估机构的设置，增设有关农业方面的司法鉴定机构。可在农业院校、农科所成立鉴定机构或专门成立几个有关农业方面的司法鉴定机构进行司法鉴定。规范农业方面的司法鉴定机构的鉴定程序以及收费行为，减轻诉讼当事人的负担，降低诉讼成本。

   三、现阶段法院处理此类纠纷应当注意的几个方面

   目前，在相关法律法规还不健全，审理案件中还存在不少问题的阶段，在审理土地承包经营权流转纠纷中，人民法院应注意以下几个方面：

   （一）、要坚持充分保护农民的合法权益，坚持以农民为本的原则正确处理案件。在审判实践中应当做到以下几方面的统一：保护农民合法权益与维护农村大局稳定的统一；二是保护农民合法权益与保护农村土地资源的统一；三是裁判的个案公正与社会效果的统一。
   (二)、要正确筛选审理此类案件法官。审理此类案件的法官首先要有全面的农村土地承包经营权流转方面的法律、法规和政策知识和农村生产、生活常识，以便正确适用法律，妥善处理纠纷；其次要有"三农"工作的大局意识；第三要有一定的审理技巧。
   （三）、在具体案件的审理中，程序上，考虑到农民文化素质偏低，法律知识浮浅，要注重向当事人释明，对他们在诉讼中的权利和义务，特别是举证责任均要一一说明，对他们的涉及多个法律关系的诉讼请求，不能在一个案件处理的，要作细致耐心的解释工作。在实体上，首先要考虑流转合同的效力，要从签订合同的主体是否适格，合同的内容是否违背国家有关土地和农业的法律法规的规定，合同的具体条款是否有违自愿、公平和诚实信用原则，合同的要件是否齐备等方面来认定。其次要审理清楚发生纠纷的原因，根据合同的约定，明确违约责任。第三，对一些损失的确定，要尽量按照农村的习惯方式来确定，农民才能真正接受。第四，在思考裁判结果时，要考虑该结果能否得到切实执行。因为判决执行不了，矛盾仍在法院，容易引起激发，给法院工作造成不好的社会影响。
   （四）、要加强调解的力度，尽量化解矛盾，解决纠纷，避免矛盾激化。因此类案件涉及农民生存大计，大多数又涉及群体诉讼，矛盾容易激化，引发社会安定，加之案件判决后执行困难，判决并不是解决此类案件的最好办法，调解则可以化解矛盾。调解成功大多数能够当庭兑现执行，彻底解决纠纷。调解要在尽可能查明案件事实的基础上进行。调解时要充分发挥农村基层组织的作用，有效利用其他社会资源，齐心协力，化解纠纷。
   （五）、要注重裁判的统一性。对相同、相类似的案件，裁判的理由、结果要基本一致，不能大相径庭。这样，才能给各镇乡和基层组织的干部一个解决土地承包经营权流转纠纷的尺度，以便他们在调处此类纠纷时正确掌握，减少诉讼的发生，将纠纷化解在法院之外。
　　
   总之，农村承包经营权流转纠纷是当前我国农村中比较突出的社会矛盾，也是当前法院审理的案件中比较棘手的案件。重视此类纠纷的预防与解决，对稳定农村工作大局是一个非常重要的方面，对规范农村土地承包经营权流转行为，建立一套完整的农村承包经营权流转机制将有重大促进作用。

                                                               （大足县人民法院肖川）

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