对40件土地承包经营权纠纷案件的调查分析

王希胜律师

对40件土地承包经营权纠纷案件的调查分析
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作者：杨蓉芳


    土地是农民赖以生存的基础。近年来，由于城乡交界处土地价格上扬，土地承包经营权及土地承包合同纠纷也大量增加，经统计，我院 2006年1-10月份共受理此类纠纷119件，占民事案件总量的4.7%，虽然比例不大，但总量不小，且呈连年递增趋势，今年比2005年同期增加20件，比2004年同期增加61件。两类案件以土地经营权案件居多。虽然从发案量上看，这类案件同离婚、人身损害赔偿等高发民事案件还相差很远，但案件往往涉及土地政策导向，涉及农村社会现实矛盾，群体纠纷也不鲜见，社会影响较大,且往往与乡村组织工作相关联，同时这类案件在适用法律上在法院内部也存在较大争议，因此人民法院在处理这类案件时必须持非常审慎的态度，从大局出发，从农村社会稳定出发，从服务于社会主义新农村建设出发，从法律现实出发，力求促进生产和稳定。在此笔者对已审结的40件土地承包经营权案件进行了随机调查和分析，以期对审判工作有所裨益。
0 P- m- Q5 Q7 v    一、基本情况

- M. R3 A, j) ]6 B% T    在40件土地承包经营权案件中，土地承包经营权侵权纠纷占大多数，土地承包经营权流转纠纷和土地承包经营权继承纠纷比重较小。土地承包经营权侵权纠纷大致有以下三类：一是农民之间起诉侵犯土地经营权，占65%，其中群体纠纷一例13件。如发包方以多个农户不交纳承包费为由将土地收回承包给他人，这些农户仍然对土地继续耕种引发的侵权诉讼。二是家庭成员之间的纠纷，约占承包经营权侵权纠纷的占18%。兄弟之间、继父母与继子女之间及父母子女之间，因以一人名义签订家庭承包合同，后因分户或父母解除婚姻关系等原因而引发土地纠纷。三是离异男女之间的土地经营权侵权诉讼，占18%，均是离婚后女方承包土地被男方耕种女方要求返还。
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! T7 s0 T  F: ?, r) u) D9 v2 Y6 Q    从结案方式上看，判决支持原告诉讼请求的11件，判决驳回的13件，调解结案的11件，撤诉的5件。一般来说，家庭内部的土地经营权纠纷及离婚后一方诉另一方侵权的纠纷相对容易解决，以调解结案居多。而村民间的纠纷往往矛盾较大，有上访案件发生。

    二、审理承包经营权纠纷案件在适用法律上存在观点冲突
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: H& h, T- K7 v6 K5 F' @    调查中发现，对于承包经营权纠纷案件的审理，法官对同一问题对法律的理解和具体处理结果存在冲突，主要有以下几个方面：

' T5 n. E$ E, N    一是对已经同发包方签订土地承包合同并获得土地经营权证，但尚未实际获得经营权的案件处理上存在冲突。一种观点认为，原告已同发包方签订了土地承包合同，并获得了土地经营权证，其诉讼请求应予支持，遂判决侵占方返还原告承包土地。另一种观点则认为，已同发包方签订合同并取得土地经营权证，但尚未实际取得土地的，人民法院依法不应受理。

. v! x, |6 d  w. S( H7 h* V    二是对家庭承包中以一人名义签订家庭土地承包合同，弟弟一方请求哥哥返还承包土地的案件在处理上存在冲突。一种观点认为，土地的划分应属村集体组织的权限范围，原告要求变更合同主体，应由发包方与承包方自行解决，且土地位置不确定，不属人民法院受案范围，故驳回原告起诉。另一案件则判决哥哥返还弟弟相应的土地。
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    三是判决返还土地的形式存在冲突。一部分判决返还土地的案件只判决返还相应的亩数，而一部分判决不仅判决或调解应返还的亩数，还有详细的四至。

    四是个别土地经营权流转案件的处理结果有待商榷。原告诉讼请求双方土地经营权流转合同无效，在案件没有发包人作为当事人的情况下，经本院主持调解达成了流转合同协议。
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4 |% p/ b- i0 G3 M5 F6 }    五是案件案由不统一。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》已明确，关于土地经营权纠纷案件包括土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷和土地经营权继承纠纷。而在实践中写法不一：如笼统称为土地经营权纠纷或土地承包经营权纠纷或侵犯土地经营权纠纷、承包经营权纠纷等六、七种不等。同时，部分土地经营权案件在内部局域网登记案由有的列为土地经营权纠纷，有的列为自然资源使用权纠纷。

    三、从调查分析情况看审理土地承包经营权案件必须明确的几个问题

通过对土地承包经营权纠纷案件的调查分析，感到法官在许多问题的认识和适用法律上存在一定的分歧，易导致司法不一致，有必要统一认识。笔者谈几点不成熟的想法。
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    （一）关于土地经营权证效力的认定和具体处理。

在土地承包经营权纠纷案件中，当事人往往持土地经营权证主张权利，有的是当事人一方取得了土地经营权证；有的双方均持有诉争土地的经营权证；有的是一方有经营权证而另一方在土地清册上有登记。如何看待土地经营权证的效力是审理此类案件的关键问题。

7 y! T# [, h# G3 H3 q+ Q    从法律理论上看，土地经营权证是一种权属证书，是行政机关依法下发的关于土地的用益物权的证明，具有公示效力。在这个前提下，当事人之间一旦发生土地经营权争议，人民法院不应在民事案件中对土地权证的合法性进行审查，而应支持原告的诉讼请求。另一方当事人如有异议，则应就该权证提起行政诉讼。
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9 I5 q5 j$ j" N2 i2 ^但是现阶段司法实践应明确的是，法律还没有赋予土地经营权证的这种物权证明效力。首先《中华人民共和国土地承包法》、国务院《农村土地承包经营权证管理办法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》均没有规定该权属证书是确定承包经营权的唯一依据。其次最高人民法院副院长黄松有在答记者问中也明确，之所以未将土地经营权证作为确权依据主要是因为“从调研情况看，确权发证工作在个别地方还有待加强”。因此应当明确，不能单独依据土地经营权证来判决土地经营权的归属，而仅把发证行为作为政府加强农业承包管理的一个手段。因此笔者认为，在处理这类案件中应遵循以下原则：
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    一是对于已经签订土地承包合同并取得土地经营权证，且已经实际经营被他人侵权的，判决侵权方返还土地并赔偿相应损失。

: Y' |6 \/ a- z3 w; g5 ~    二是对于发包方将同一块土地发包给两个以上农户的，应依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定处理。即“已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”
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    三是双方对诉争土地均持有土地经营权证，或一方持有土地经营权证而另一方在土地清册上有登记的，该土地承包经营权属于土地使用权争议的范畴，根据民诉法第一百零八条及《土地法》第十六条的规定，不予受理，已经受理的，应驳回起诉。可告知当事人找地方政府处理，而不必进行实体审查。
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    四是对于已经签订土地承包合同并取得土地经营权证，但尚未实际取得土地经营权的来院诉讼的应如何处理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条明确规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”笔者理解，这里应指农民认为自己应分得承包地而集体经济组织认为不应分给承包地的情形。但是否包括本节所述已获权证而未获土地的情形认识不一，有的法官支持了原告的诉讼请求，有的法官则认为不应受理。持不予受理观点的主要是基于当前村级组织在土地承包中操作尚不规范，“人情地”、“家族地”的问题在一定程度上存在，土地权属纠纷在未解决的情况下便强行与一方签订合同，实质上还是土地确权争议，有些村级组织利用这种办法将矛盾踢给了法院，因此不应受理。
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    笔者认为该情形不属于《解释》第一条的情形，有些机动地承包合同到期后，村集体组织经过法定程序将土地发包给其他村集体组织成员，是一种正当的自治行为，如果属于合法发包的，应该给予司法保护。但是在立案审查时发现发包行为不符合法，审理中可根据对方当事人的抗辩和具体案件情况，实体驳回诉讼请求（《审判月报》第7期王新平法官撰写的案例就比较典型）。

% J0 T9 _. R  q2 P( q* ^) p/ q    （二）关于家庭成员间土地“分户”是否属人民法院受理范围。

    关于家庭成员之间的土地经营权纠纷，判决驳回起诉的法官认为，只要家庭成员要求单独承包，可以由村委会直接主持双方变更合同的主体。但实际上这类纠纷正是由于家庭成员拒不变更合同，村级组织无法解决才引发了诉讼。外地法院也有过类似的判决，理由是家庭成员间分割承包地经营权纠纷未纳入法院受案范围。笔者认为，就一般的合同而言，第三人无权请求合同主体变更。而土地承包合同与一般意义的合同不同，其实质上是带有身份性质的一种土地权利，属物权性质，因此是可诉的，判决驳回原告起诉不妥，不利于保护农民的合法的土地经营权。
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) @3 R, K" ?* ?* o& @    （三）判决中是否应列明土地的“四至”。

    在调查中发现，至少有一半左右的案件在判决返回土地时没有写清土地的“四至”。笔者认为，判决返还土地必须“四至”明确，否则执行程序上无法操作。农村土地承包情况林林种种，情况十分复杂，有的一个农户的土地包括数个地块，应该从哪个地块上返还；有的同一地块土地有优劣之分；特别是有的农户因土地状况不佳分有“打折地”，执行员面对这些复杂的情况，无法操作且容易再度引发纠纷。只有“四至”清楚，才能做到案结事了，从根本上解决纠纷。

    （四）土地经营权流转案件应依法进行调解。
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+ Y1 b. E+ C! E    最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第十三条规定：“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外”。一些农民在流转土地时，往往不征求发包方的意见自行签订土地流转合同，当双方发生矛盾时诉请流转合同无效。在案件没有发包人意见或作为第三人参加诉讼的情况下，一般应认定流转合同无效，不宜以调解方式达成流转合同有效的协议。虽然案件当事人未上诉，但案件仍有潜在的矛盾，容易引发不良后果。
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    （五）审理土地承包经营权案件应选择合理的承担责任方式。
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% Z. c% e& B9 N; A- W" [    俗话说，“人误地一时，地误人一年。”鉴于农作物种植的特殊性，审理此类案件要特别注意从保障农民生产出发，如对于未过播种期的“抢种”者，应令其停止侵害，恢复原状，一般不宜再就侵权问题做出赔偿；对已过播种期的，由侵权者收获，但做出赔偿，赔偿数额在土地纯收益以下合理确定。

" |. k* G" k5 n5 k* D( ~    随着新区经济的发展和土地价值的提高，矛盾和纠纷的发生在所难免，新情况新问题的也会不断出现，我们要不断注意土地承包经营权案件的新动向，及时调整和统一审判思路，采取物权效力强度对土地承包经营权进行法律保护，真正赋予农民长期而有保障的土地使用权，为建设社会主义新农村建设奠定良好的基础。
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    （作者系沈阳市沈北新区人民研究室主任）