辽宁省关于加强农民集体所有建设用地使用权流转管理的通知

王希胜律师

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  H* X) |8 B4 N3 n2 v) u（辽国土资发[2002]124号 2002年9月30日）
为了进一步明晰农民集体所有建设用地的产权主体和土地权益，培育和规范农民集体所有建设用地使用权的流转市场，发展壮大农村集体经济，促进农村集体土地合理利用和优化配置，根据<中华人民共和国土地管理法>及国家、省有关法律、法规，现就加强农村集体建设用地使用权流转管理工作的有关问题，通知如下：
一、充分认识加强农民集体所有建设用地使用权流转管理的重要性和必要性
随着我国社会主义市场经济的发展和市场体系的不断完善，土地作为生产要素的重要组成部分越来越备受人们关注。尽管农民集体所有建设用地使用权流转在法律上还有一些障碍，但人们在市场经济实践中，对农民集体所有建设用地使用权流转的要求越来越高。应该看到，农民集体所有建设用地使用权流转是市场经济深化发展的客观要求，是社会生产要素重新组合和流动的必须趋势，它对于保护耕地、盘活存量土地资产、促进土地资源优化配置有着积极作用，而且对于促进农村经济发展、增加农民收入、加快农村城市化进程也具有十分重要的意义。规范农民集体所有建设用地流转管理已经成为新形势下建立健全城乡土地市场体系的必然要求。同时，我们也应该看到，目前集体建设用地使用权的流转是在经济驱动下的无计划、无序的自发交易，不仅造成了大量集体土地资产流失，扰乱了土地市场的正常秩序，影响政府统一管理土地的职能，也给企业今后正常发展埋下了土地产权不清的隐患，亟待加强管理和规范。各级土地行政主管部门必须站在培育和规范土地市场的高度，充分认识加强农民集体所有建设用地使用权流转管理的重要性和必要性，按照“两种产权，统一市场”的要求，全面加强集体建设用地使用权流转管理工作。要在遵循市场经济客观规律的基础上，从保障土地市场健康、协调发展出发，积极探索集体建设用地使用权流转新的管理体制和运作机制，努力建立起以市场机制调节和政府宏观调控相结合的公平、公开、公正、有序的流转市场，促进农村集体建设用地使用权合法、规范流转，从而优化土地利用结构，为发展壮大农村集体经济、增加农民收入提供长期的、比较稳定的收益来源。
二、农民集体所有建设用地使用权流转管理的政策思路和基本原则
2 ~" ]& r; h$ Z加强农民集体所有建设用地流转管理要坚持疏导方针，不断加强制度创新，解决法规和相关制度的限制，完善、规范集体建设用地流转。总的政策思路是：进一步明确农村集体土地所有权的主体、所有权代表和相应的权利、义务，按现代产权理论设定集体建设用地的权益，赋予并保护农民的建设用地财产权；在明确集体土地所有权的前提下，实现集体土地所有权和使用权的分离，在强化规划控制的前提下，允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转；规范集体建设用地流转的条件、方式、程序和管理措施。充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用；合理分配集体建设用地流转中的土地收益，调动各方面的积极性。为此，应坚持以下工作指导原则：
(一)必须坚持解放思想、实事求是的原则，努力开拓创新，与时俱进；
(二)必须坚持严格控制新增建设用地规模，促进存量建设用地集约利用的原则．优化土地资源配置； ．
2 X0 U; `; v$ Y9 G  Y(三)必须坚持市场准入制原则，使集体建设用地使用权流转市场活而不乱；
% U% k) j9 ^1 |(四)必须坚持维护农民合法权益和兼顾国家、集体、个人三者利益的原则，促进农村经济发展和社会稳定；
(五)必须坚持自愿、公平、公正、公开和效率优先的原则，坚持依法行政和科学管理；
: J4 u  J" V4 ]/ R+ F, P/ @(六)必须坚持依法登记的原则，保护土地所有权人、使用权人合法权益，维护社会主义土地公有制。
+ N- b7 j8 ^/ Y4 a. N7 Z- P% [" L$ b三、农民集体所有建设用地使用权准许流转的条件和范围
0 s; A  b9 G6 q$ @7 o; d为充分利用存量集体建设用地，运用市场机制合理配置土地资源，同时防止盲目扩大集体建设用地总量，纳入流转的集体建设用地使用权必须符合下列条件：
(一)已经依法批准作为建设用地使用；
8 ]$ p/ e9 Y7 N: q9 V4 m5 Q(二)符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划；
3 C2 |& r4 e! B) ?$ d9 K(三)土地产权关系清晰，土地所有权人同意流转；
$ D2 d. s% E7 d(四)权属合法。四至清楚，面积准确，没有纠纷，领有相应的集体土地所有权、使用权证书；
(五)符合用途管制制度要求，流转后的用途原则上不改变原批准用途，不得用于商业性房地产开发。
% R& l+ @. y( S# U, i. h  U根据非歧视性原则，对于城市规划区范围内、外的集体建设用地使用权，只要符合上述条件，原则上均可以纳入流转范围；在保留集体土地所有权不变的情况下。取消对集体建设用地使用权使用主体的限制。但考虑到各地土地市场发育状况不同，对集体建设用地流转管理尚缺乏一定的法律支撑和实践经验的实际情况，各地也可从本地实际出发，对城市用地规模范围内的集体建设用地先实行“转权让利”，即将集体土地所有权征为国有后再参照国有土地使用权管理办法办理有关手续。
$ x1 B. g+ {0 z  B四、农民集体所有建设用地使用权流转的主要方式
按照统一市场的要求，集体建设用地使用权的流转方式应比照国有土地有偿使用的
具体方式进行。具体流转可在以下方式中与土地所有权人协商确定：
(一)集体建设用地使用权转让
集体土地所有权人将一定年期的集体建设用地使用权让渡给土地使用者使用，并向使用者一次收取该年期内的土地收益，土地使用者取得转让集体建设用地使用权。土地使用权转让年限不得超过法律规定的同类用途的国有土地使用权出让最高年限(工业用地50年，商业用地40年，综合用地50年)，且与企业经营年限相一致。具体年限由土地所有者与土地使用者协商确定。
# u* W# p' f: ^, e; p1 L(二)集体建设用地出租
集体土地所有权人将自己所有的建设用地使用权以出租方式提供给土地使用者使用，并定期向土地使用者收取土地租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。租赁期一般为3至10年。集体建设用地出租合同期满后，可以续期。
- K/ c! o& t5 l: `+ H8 t; x(三)集体建设用地使用权作价出资或入股
土地所有权人以一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入新设立的企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得集体建设用地使用权。作价出资或入股的年期按集体建设用地转让年期规定执行。
(四)集体建设用地使用权合作或联营
& \: F+ `4 F8 G* F# Y0 Y! P． 集体土地所有权人以一定年期的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营，共同举办企业。
" b% g( N+ a$ r5 g8 h8 L; D+ ^8 {4 L(五)集体建设用地使用权抵押
经集体土地所有权人同意，集体建设用地使用权人将其合法使用的土地使用权连同地面建筑物作为标的，向银行抵押贷款。集体建设用地使用权抵押，应以集体土地所有权人同意征用土地为前提，一旦抵押权人需要变现时，应办理土地征用手续，土地所有权即转为国有。
7 n2 K" a) t$ _! m9 U3 |4 K+ r五、农民集体所有建设用地使用权流转的管理程序
4 n2 [2 ^) r* _/ H$ t7 C4 n: `6 _根据市场经济原则和行政审批制度改革的要求，集体建设用地使用权流转可分为首次流转和再次流转。首次流转和再流转的管理应按下列程序运作：
(一)集体建设用地使用权首次流转的管理程序
; s, K( S7 g. B% [; h6 m  e9 P* \5 K+ al、流转申请。由集体土地所有权人持土地所有权证、集体建设用地批准文件等资料，向市、县土地行政主管部门申请流转。
2、流转许可。经乡、镇土地管理所初审，市、县土地行政主管部门对所提交的资料进行审核，重点审查土地权属是否清楚，土地用途是否符合现行规划，土地使用权取得是否经依法批准等。对符合条件的，报本级人民政府批准后发给集体建设用地流转许可证。
+ ?( D. Y& N+ T5 |& H# O( E, S3、达成流转协议。集体土地所有权人取得流转许可证后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标、拍卖或者协议方式，确定土地使用者、流转方式、土地收益等，并达成流转协议。
4、办理土地登记。流转双方应当在规定时限内持流转许可和双方达成的流转协议，向市、县土地行政主管部门申请土地登记，领取集体建设用地使用权证。
(二)集体建设用地使用权再流转的管理程序
土地使用者依法有偿取得的集体建设用地使用权，在完成流转协议约定的开发建设投资后，在使用年期内，有权将余期土地使用合法流转。
9 n2 e; u. Z+ k: c1、依法取得集体建设用地使用权的土地使用者将宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标、拍卖或者协议方式确定用地者、土地收益等，并达成流转协议。
2、双方达成协议后，向市、县土地行政主管部门申请土地变更登记。
' d; k" o  D+ @4 Y1 f7 G' m(三)土地使用者原无偿使用的集体建设用地流转管理程序
1、经集体土地所有者同意，土地使用者持所有者同意书、用地批准文件等资料，向市、县土地行政主管部门申请流转。
+ x9 R; d* g$ q, o& N' m- i2、经乡、镇土地管理所初审，市、县土地行政主管部门，对所提交的资料进行审核，符合条件的报本级人民政府批准后发给集体建设用地流转许可证。
3、土地使用者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标、拍卖或者协议方式，确定土地使用者、流转方式、土地收益等，双方达成流转补偿协议。同时，受让方还要与集体土地所有者签订流转协议，交纳土地收益。
) N  g4 z9 j6 v, z$ e2 D2 l4 z- _4、办理土地登记，领取集体建设用地使用权证。
六、流转的土地收益分配与管理
农民集体所有建设用地使用权流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范集体建设用地流转管理的关键问题。必须坚持公平与效率兼顾的原则，保护集体土地所有者和农民取得集体建设用地流转中的土地收益，政府则应通过适当的财税机制进行土地收益调节，不直接参与农民集体所有建设用地流转收益的分配。必须坚持依法行政的原则，各级政府在集体建设用地使用权流转中要加强管理，规范审批，搞好服务，不得侵占集体土地所有者和农民的土地财产权益。集体土地转为国有后实行有偿使用的收益按有关规定上交市、县财政。集体建设用地使用权首次流转时，土地使用者应向土地所有者和农民支付土地收益；交易过程中，双方应按规定向国家支付契税、印花税、所得税等税金；土地登记要按规定支付土地登记费，土地使用者开发建设和利用土地要按有关规定向政府交纳基础设施配套费等税费。集体建设用地使用权再流转中的土地效益，应主要归流转方，有增值管理的应按规定与土地所有者分享土地增值收益；流转双方应按规定向国家交纳有关税费。
要加强对集体建设用地使用权流转的土地收益的管理。农村集体经济组织应将土地收益单独建账，并实行村务公开，主要用于土地整理和村镇公益事业建设，严禁挤占挪用。为保证农民长期稳定的生活保障，可规定土地所有者必须以土地收益中的一部分强制其为农民购买养老保险等。
七、加强组织领导，积极开展农民集体所有建设用地使用权流转的试点工作
各市、县(市、区)土地行政主管部门要切实加强对本地区集体建设用地使用权流转的管理，结合集体土地所有权发证、土地变更登记和土地证书查验工作，摸清集体建设用地的利用现状，于2002年年底前确定1至2个乡镇开展集体建设用地使用权流转的试点工作，拟定试点方案，并上报省厅备案。试点中要充分贯彻群众路线，广泛听取并采纳集体土地所有者和农民群众的意见，切实维护农民利益。要依据《民法通则》和《土地管理法》的有关规定，依法明确集体土地所有权主体及其代表，明确集体建设用地使用权的权能，防止行政权侵占土地所有权。要妥善处理集体建设用地使用权流转与用途管制制度、土地集中统一供应制度、新增建设用地有偿使用费征缴制度的关系，加强相关配套政策的研究。要充分运用政府土地收购储备、土地有形市场、土地整理、土地置换等经济、行政手段和国有土地管理经验，探索集体建设用地使用权流转管理的新机制、新方法。试点中遇到的新情况、新问题以及解决的措施和办法，请及时向省厅报告。
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[ Last edited by 王希胜律师 on 2005-9-12 at 06:16 PM ]

王希胜律师

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