农村违章建筑的权属及其相关纠纷的解决

王希胜律师 · 发表于 2008-5-26 10:25:55

农村违章建筑的权属及其相关纠纷的解决

                                    齐靓

近年来，随着城乡统筹的发展，与农村违章建筑有关的民事纠纷越来越多的出现在了法律实务中。例如，分家析产或者离婚案件中，当事人要求分割农村旧房重建、升建、扩建、新建时未经相关部门审批而自行增加宅基地面积而修建，或超出相关部门审批范围而自行搭建的房屋。又如，租赁合同纠纷、毁损房屋等侵权纠纷中涉及的房屋是在农村宅基地上修建的但未得到规划许可的小区住房〔1〕。由于农村房屋，尤其是农民所建的住房，不论是合法的还是违章的，均与农民的生存息息相关，直接关系到农民的生产和生活，因此，审判人员如何在司法实践中运用现有的法律，尤其是新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）来定纷止争，成为了基层法院为新农村建设服务的难点之一。

一、农村违章建筑的概念与种类

违章建筑是一个耳熟能详的词语，但对其确切的涵义却至今没有定论。根据“违章建筑”这一专有术语的由来以及目前学界关于该术语涵义的几种主要观点〔2〕，法律意义上的违章建筑可作以下两种理解：一种是狭义上的违章建筑，即指违反法律、行政法规的规定所建造的建筑物、构筑物；另一种是广义上的违章建筑，它是指违反法律、法规和规章的规定而建造的建筑物、构筑物，即我们通常所说的违法建筑。笔者倾向于前一种理解，认为农村违章建筑是指违反法律、行政法规的规定所建造的建筑物、构筑物。这是因为：首先，违章建筑作为一个专有名词，是有着特定内涵的。它不应是违章与建筑两词的简单组合，也就是说，不能完全根据违章的涵义来推断违章建筑的涵义。同时，我们应该明确的是，对违法建设行为应予以法律制裁，但对违反规章制度的建设行为除造成某种特定后果外，是不应受到法律制裁的。因此，认为在农村违章建筑是违反规章制度建造的建筑物，或者认为违章建筑就是未办理批建手续或批建手续不全的建筑物的观点，由于没有理论支持和实证依据，只能算是一种社会理念。其次，狭义的违章建筑符合《行政许可法》的精神。《行政许可法》规定法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，省级政府规章可以设定临时性的行政许可。对于农村建设，《土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》设定了行政许可并规定了具体的程序，故地方法规及规章已无必要再就此事项设定行政许可，而只能就实施行政许可作出细化的规定。因此，若当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定，而只是违反了地方法规及规章的规定，就不应当认定为违反法律和行政法规的行为，其建筑物也不应当认定为违章建筑。最后，狭义的违章建筑有利于保护农民的根本权益。农村房屋，尤其是农民所建的住房，不论是合法的还是违章的，均与农民的生存息息相关，直接关系到农民的生产和生活。而由于农村违章建筑的确定将直接影响相关法律关系的性质，进而影响农民的基本权利义务，因此，在法律未对农村违章建筑作出明确界定前，我们应当遵循公平、公正的原则，在避免损害农民根本权益的基础上，对农村违章建筑作严格意义上理解，而不应作扩大的解释。

对违章建筑的划分，最常见的是依据违章建筑的建筑人有无土地使用权来进行的。据此，本文所述的农村违章建筑可以被分为以下两种：一是农民未取得宅基地使用权（无宅基地使用证）而修建的住房，如农民超出宅基地范围扩建的住房或新建的住房；二是在自己取得宅基地使用权的土地上建造违章住房（无村镇房屋产权证），即虽有利用该住房占有范围内的土地建造房屋等建筑物的权利，但未经取得建筑、规划许可而擅自建房，如农民将分配的宅基地集中来建住宅小区，但却缺少政府相关部门的规划许可。

二、农村违章建筑的权属问题

在农村，农民对其违法修建的住房享有何种权利一直是负有争议的一个问题。一种观点认为，农民对其违章住房享有所有权，即使其违反了法律法规的规定，未取得宅基地使用权或者未经过政府相关部门的许可，其所有权的取得也不能因为是违章建筑而被全部否认，只是这种权利因为欠缺某些要素，而被称为是有瑕疵的所有权或者说是不完全的所有权。另一种观点则认为，虽然农民作为违章建筑人对违章建房不享有所有权，但应享有使用权。因为一般情况下，农民建造房屋后均自己居住，且别人一般不得侵犯他对该违章建筑的占有与使用。笔者认为，上述两种观点均不正确，而关于违章建筑的归属与利用，应采占有说，即农民对违章住房构成占有。该占有作为一种事实状态受法律保护，除执法机关依法处理外，农民可以对该住房予以自占与使用，并禁止他人侵犯该占有状态。这是因为：

首先，第一种观点曲解了所有权概念。所有权是一种全面的、概括的占有、使用、收益与处分的权利，是一种统一的支配力，并不是占有、使用、收益与处分这四项权能的简单的量的相加。黑格尔说过：仅仅是部分的或暂时的归我使用，以及部分的或暂时的归我占有，是与物本身的所有权有区别的。……所有权本质上是自由的，完整的所有权。”〔3〕而按照现代民法理论，不自由或者不完全的所有权，就不是所有权〔4〕。所以说，从严格意义上讲，不存在不完全的所有权或者有瑕疵的所有权一说。同时，由于《民法通则》认为当事人的财产只能是合法财产，《物权法》规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”，因而对于违法修建的住房，农民是不享有所有权的，故更不享有所谓的有瑕疵的所有权。

其次，第二种观点混淆了所有权中的使用权能与实际生活中的“使用”一词。所谓使用，就是指依物的性能或用途对物加以利用。通常情况下，实际生活中物的使用人都是有使用权的人，但也有例外情况，即无权使用。因此，作为所有权的一项权能，在不存在所有权的情况下，所谓的使用权也丧失了它的应有之意。

最后，农民对其违章住房不享有所有权，但该住房毕竟是农民用其合法财产修建而来的，应具有一定的功效，因此，农民对其应有相应的权能，即《物权法》所规定的占有。依通说，占有是一种事实状态，而非权利，“占有是主体对于物基于占有的意思进行控制的事实，占有首先是对物的一种事实上的控制。……不管占有人对物的控制是否具有据为己有的意思，只要客观上的控制状态形成就可以构成占有。”〔5〕同时，占有可以是有本权的占有，也可以是无本权的占有。故农民对其违章住房虽不享有所有权（本权），但由于其实际的管理与控制，也形成了一种占有，并受法律的保护，他人不得随意侵犯。

此外，农民享有对违章建筑的建筑材料的所有权。虽然违章住房不具有合法性，但农民对其建筑材料还是有所有权的，无论是自行拆除违章建筑的，还是强制拆除违章建筑，建筑材料还是归其所有的。倘若行政机关对违章住房决定没收，此时没收的对象表面上看是该住房，但所涉及的权利并不是农民对建筑物的所有权，而是他对建筑材料的所有权。

三、与农村违章建筑有关的纠纷的解决

目前，涉及农村违章建筑的纠纷形形色色，如何处理好这些纠纷以为新农村建设服务成为了基层法院亟待解决的问题。下面笔者将就以下几种典型案件来谈一谈自己对解决上述纠纷的一些思考。

（一）分家析产或离婚等涉及分割农村违章建筑的案件

分家析产或离婚等涉及分割农村违章建筑的案件，无论该违章建筑是无宅基地使用证，还是无村镇房屋产权证，根据上文所述，由于当事人对其不享有所有权，因而，仅依据实际的管理和控制，即事实上的占有而要求分割房屋是不能得到法院支持的。而对此类案件要做到“案结事了”，还有待于相关法律制度的完善与严格执行。例如，根据《土地管理法》的规定，宅基地的使用权是基于农民的申请和政府主管部门的批准而享有的。因此，农民在新建或翻建房屋时，只能在审批的宅基地范围内或原建筑宅基地占地面积范围内翻建，如果扩建需占用耕地、田地面积，相关职能部门则应严格审查，按规定办理相关审批手续。对擅自扩大建房面积的，则要及时予以制止，采取相应措施，以免留下“后遗症”。

（二）涉及农村违章建筑的租赁合同纠纷〔6〕

随着市场经济的发展，很多农民为了致富，往往将自己的违章住房出租给他人。目前，由此引发的租赁合同纠纷有愈演愈烈的趋势。而对于此类案件，首先要解决的就是租赁合同的效力问题。笔者认为，涉及农村违章建筑的租赁合同应为无效合同。其一，虽然《合同法》没有明确规定租赁合同中的出租人应该是所有权人，但《城市房地产管理法》第52条却明文规定了租赁合同中出租人应该是出租物的所有权人，而且《城市房屋租赁管理办法》以及一些地方性法规也都明文规定违章建筑不得出租，由此类推之，农村违章建筑也不应被列为出租物。其二，从占有方面来看，由于占有只是一种事实状态，并不是一种权利，且它不同于所有权，“所有权应由法律做出保障，占有是通过事实关系来保障的”。所以说，占有也不可能如同所有权一样衍生出使用与收益的权能。综上所述，涉及农村违章建筑的租赁合同因违反法律的强制性规定应为无效合同。

而对于农村违章建筑租赁的租金问题，笔者则认为，不管采用何种计算方法，只要对于出租人的租金要求予以了支持，就等于承认了违章建筑租赁合同的效力，承认了违章建筑的合法性。从本质上来说，农村违章建筑租赁合同中的出租人并不是所有权人，因此，也不应享有租金的请求权。这是违章建筑的租赁合同不同于一般租赁合同的地方。故笔者认为，对于违章建筑出租的租金应该依照《民法通则》第130条的规定对非法活动的所得予以收缴，以惩罚乱租、冲击、扰乱正常的农村房屋租赁市场的行为。这个措施从法理上讲（违章建筑违章的本质）以及避免承租人的不当得利也是合适的。但需要注意的是，从农民的角度来看，这样的措施从感情上讲是难以接受的，但法院作为整个社会秩序的维护者，其职责就是依法办事。因此，在处理这类问题的手段与措施上，审判人员应该灵活、机动，应该对当事人晓之以理、动之以情，并以遏制农村正盛的违章建筑之风以目的来促进农村经济的良性发展。

（三）毁损农村违章建筑的侵权案件

如前所述，农民对违章住房是一种事实上的占有，因此，当违章住房遭受他人侵害时，侵害人是否要负停止侵害、赔偿等责任呢？《物权法》第二百四十五条第一款关于占有保护请求权的规定给了我们肯定的回答，即“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。”笔者认为这样的规定有利于维护财产秩序，促进社会和谐。这是因为，一方面，占有保护请求权的运作机理，意在回复（或维持）占有之事实状态，进而维护物上的社会和平秩序，而不问占有背后有无占有本权的存在。〔7〕即使占有人无本权，即非法占有〔8〕，那么也只能由有关国家机关通过一定的程序对其占有进行剥夺，任何单位和个人不能以其是非法占有而任意对其进行暴力剥夺。也正是从这个意义上出发，物权法草案专家起草组负责人江平先生指出“即使是抢来的财产，也不能被随便抢走。”〔9〕这种说法很好地说明了占有对维护财产秩序的重要性。另一方面，占有保护请求权的适用，可以有效地防止个人采取非法的自救手段，避免出现以暴治暴、私人执法的后果。因为，现代民法原则上禁止私力救济行为，只有在例外的情况下，才能够采取私力救济，以此防止出现私人执法和暴力行为。也因此，尽管占有人是非法占有，但除非权利人有权采取合法的救济手段，否则只能依据法定的程序来剥夺占有人的占有。故擅自拆除、毁损或侵占他人占有的违章建筑也是违法行为，构成了民事侵权，对由此违法行为而给他人造成的经济损失，行为人当然应该承担民事责任。

此外，需要注意的是，违章建筑的占有之诉与一般的占有之诉又有所区别。首先，当事人向法院提请占有之诉时，并不能要求行为人恢复违章建筑的原状，或者说法院不能支持恢复原状的请求。因为违章建筑由于本身的违法性，一般需要被拆除或者没收，也就是说，法律不允许它的存在。在违章建筑被毁损后，如果法院支持重建违章建筑的请求，则显得荒谬了。其次，违章建筑受侵害后的赔偿范围也有其特殊性，因为违章建筑的违法性，行为人所侵害的并不都是法律所保护的合法权益。所以，赔偿的数额具有有限性，不是全额赔偿，而应当是部分赔偿，即只对擅自毁损行为扩大的损失，进行适当的赔偿。

（四）其他涉及农村违章建筑的案件

在农村司法实践中，当违章建筑受到他人的不动产侵害或者侵害他人的不动产时，很多都是主张适用相邻关系的规定。然而这种观点是不正确的。所谓相邻关系，是指两个或两个以上相互毗邻的不动产所有人或使用人之间一方行使所有权或使用时，享有要求另一方提供便利或者接受限制的权利。可见相邻关系的主体不管是公民还是法人，都必须是相邻不动产的所有权人或者使用权人，对不动产享有民法权益。显然，由于违章建筑物不能产生所有权，也不能产生使用权，因此解决此类纠纷也不能适用相邻关系的相关规定。

                                                                  （作者单位：四川省双流县人民法院）

                                                                              （责任编辑：蒋漫）

[注释]

［1］目前，农村普遍存在这样一个现象，在拆迁安置时，农民将自己的宅基地集中在一起，用以修建有一定规模的住宅小区，但小区的建设在大多数情况下是没有获得规划许可的。

［2］第一种观点认为：违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。参见国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社2004年版，第72页。第二种观点认为：违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物，它不仅包括违反法律法规的规定所建造的建筑物，还包括违反除法律法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的建筑物。狭义的讲是指违反国家关于建设管理的各项法律规定而修建的建筑物。参见王才亮著：《违章建筑的界定与处理》，中国建筑工业出出版社2005年版，第5、18页。第三种观点认为：违章建筑是指违反《土地管理法》、《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。参见陈昨丞：《违章建筑若干法律问题分析》，载于中国民商法律网。

［3］黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第68页。

［4］梁慧星：《中国社会科学院法学精萃——梁慧星文选》，法律出版社2003年版，第135页。

［5］王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社2003年版，第795页。

［6］这里虽然只论述了租赁合同，但笔者认为，涉及违章建筑的合同纠纷均可以参照这样的方式来予以解决。

［7］张双根：《占有的基本问题——评〈物权法草案〉第二十章》，载于《中外法学》2006年第1期，第114页。

［8］笔者认为，民法中的“非法”是指没有合法权利来源，即这里的“非法占有”应理解为没有合法权力来源的占有。

［9］江平在西南政法大学作题为《中国物权法立法思维冲突的分析》的演讲时提出的。

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