公房使用权纠纷相关法律问题探讨[原创]

bandcnyt · 发表于 2007-10-24 13:34:05

公房使用权是我国特有的公房租赁使用制度的产物。近几年来，国家住房政策发生巨大变化，公房越来越多地出售给公房承租人，特别是自1998年起，国家停止了住房实物分配，转向货币工资分配，公有住房将逐步退出历史舞台。这也是《物权法》中未涉及此问题的主要原因。在房地产案件纠纷中，因公房使用权交易而产生的纠纷占相当高的比例。此类案件政策性强，可供参考的法律法规几乎没有，已经成为房地产案件的一个难点。

所谓公房使用权，是指权利人以名义上租赁，实质上是福利分配所取得的对国家或国有企事业单位所有的房屋低于市场价租赁的权利。包括产权属于房产管理部门所有的直管公房和产权属于单位所有的自管公房，这种单位福利分房制度是我国计划经济体制下福利性住房分配的体现。公有房屋使用权的承租人，必须是企事业单位或者国家机关的工作人员，其所分得的房屋面积大小与其工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素密切相关，由此建立起的职工与单位或者国家房产管理部门之间的房屋租赁关系，住房所有权归国家或单位所有，职工低租金使用。

关于公房使用权的法律性质，理论界分歧很大，其中比较有代表性的看法有：

（一）债权说。债权说认为，国家作为公房的所有权人，授权有关的房产管理部门将公房出租给职工使用，并收取租金，在国家与职工之间形成一种租赁合同关系。从这个意义上讲，公房使用权仍然为一种债权。

持反对观点的人认为，公房使用权有别于合同法意义上的租赁权。能够成为公房使用权的主体只能是城镇居民中机关、企事业等单位的劳动者，其他居民无法获得这种使用权，而房屋租赁合同的主体则无此限；其次，能够取得公房使用权的条件必须是为单位服务达到一定的期限，所分配住房的面积与劳动者工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素密切相关，从这个意义上讲，公房使用权名为租赁，实质具有实物工资的意义。公有住房使用权人在法律允许的范围内，对公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限处分的权利。所以说，公房使用权不等于租赁权。

（二）居住权说。居住权，顾名思义，指居住权人对他人所有的住房以及其他附属设施所享有的占有、使用乃至收益的权利。法国、德国、瑞士、意大利、日本等国的民法典中现在是明确认可居住权的。我国在物权法中没有对居住权加以明确。主要原因是：居住权的适用面很窄，基于家庭关系的居住问题适用婚姻法有关抚养、赡养等规定，基于租赁关系的居住问题适用合同法等有关法律的规定。而且，居住权大多发生在亲属、朋友之间，一旦发生纠纷，可以通过现行有关法律规定的救济渠道加以解决。

居住权是建立在私人所有权基础上的为特定个人设定的一种权利，且不得将使用的房屋出租、转让或进行其他处分，因此也不能把公房使用权同居住权相提并论。居住权可以根据遗嘱或者遗赠获得，也可以按照合同约定取得。主要为生活中的弱者一方设立，具有扶助、赡养、关怀的性质。比如，房屋的所有人可以通过遗嘱的方式，使房屋由其子女继承，但在遗嘱中却规定由其配偶或其他人享有居住权；家庭在分家析产时，可以把某项财产的所有权分配给某特定的人，但同时对需要房屋的保姆设定居住权；再如，男女双方在离婚时，在离婚协议中规定，离婚后房屋所有权归属于男方，但女方应对其中一间房屋享有居住权。

（三）所有权说。公房租赁是依据变相工资分配方式建立起来的“租赁”关系，不是真正合同法意义上的租赁关系，这种使用权具有所有权性质，本质是物权，即民事主体以自己劳动获得的权利，就象劳动报酬一样。

从字面上讲，公房使用权不是所有权。如果将公房使用权作为所有权，将有一个回避不了的问题，即国家或单位作为产权人的地位问题。在实践中，《公有住房使用权证书》上明确公房使用权人为“承租方”，而且在证书的首页上也明确了房屋所有权单位。从这个意义上讲，公房使用权还不是所有权，只有按照现行的有关“房改”政策，公房使用权人出资（包括用工龄等折算）购买房屋产权后，才能演变成为所有权。

（四）用益物权说。用益物权就是在他人所有之物上设定的物权。《物权法》规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权说认为，公有房屋使用权由于具备使用权人对公有住房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化；使用权没有期限限制并可由遗属继续使用；所有权人行使所有权受到使用权人的限制以及公有房屋使用权凝结着职工的劳动价值，因此，公有房屋使用权基本符合用益物权的法律特征。与国有土地使用权、农村土地承包经营权类似，属用益物权。物权法之所以没有将公房使用权规定为用益物权，主要是因为公房使用权作为特定历史条件下的产物，在不久的将来即将退出历史的舞台，如果对一项没有生命力的权利进行规范，势必要加大立法成本。

建设部1994年的《城市公有房屋管理规定》中明确公有房屋使用权人不能通过出租、出售等方式进行收益。但这部规定已经于2001年废止。现在，随着公有住房改革的深入和二级房产交易市场的放开，公房使用权象农村土地承包经营权一样已允许流通。其作为用益物权的主要法律障碍是物权法定原则。公房使用权在《物权法》和其他法律中都没有规定，只能从法理的角度认定公房使用权是用益物权。

关于公房使用权转让合同的效力问题，有观点认为，未经产权人同意转让公房使用权的行为无效。不同的意见主要有：第一，公房使用权从其法律特征上看，是允许转让的。而且，转让的是房屋的使用权，并未对产权人的产权造成任何侵害；第二，按照合同法规定，当事人之间订立的合同，只要不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，不违反法律法规禁止性规定，就应为有效合同，受法律保护。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）中第四条规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规，行政规章为依据。”；第三，从房地产市场的客观情况来看，公房使用权是被允许自由交易的。因此，未经产权人同意转让公房使用权的应属有效合同，如果因产权人拒绝办理更名手续，应由出卖人承担违约责任。

关于公房使用权能否继承问题，传统的观点认为，按照继承法，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，而公房并非死者个人财产，不属于遗产，当然不发生继承问题。公房使用权是可以继承的，主要理由有：第一，遗产既包括公民死亡时遗留的个人合法财产，也包括财产权利。例如，公民生前享有的担保物权如抵押权、质押权、留置权，在公民死亡时可与其所担保的债权一并作为遗产；公民享有的土地使用权，典权在权利存续期间，在土地使用权人、典权人死亡时，该土地使用权、典权属于遗产范围。可见，他物权包括的担保物权和用益物权均可作为遗产，公房使用权作为一种典型的财产权利当然可以作为遗产；第二，公房使用权名为公房租赁，实质具有实物工资的意义。如果这种权利不允许继承，将侵犯继承人的合法权利。

关于家庭成员之间的房屋使用权纠纷，反映在实务中主要是家庭成员关系不睦，具名承租人要求其他家庭成员腾房而引起的纠纷。要解决这类问题，首先要解决在实践中存在分歧的“关于使用权房屋的同住人口是否能够构成对房屋的共同使用问题”。对该问题有两种观点，一种观点认为，同住人口不能当然地拥有共同使用权，而是要区分情况来加以确认。如在取得公房使用权时，除承租代表人外，已明确列入承租人，即公房使用权证上明确确认的同住人口的，方可构成共同使用权。另一种观点认为，共同居住超过二年的，可视为共同使用权人，理由是建设部《城市公有房屋管理规定》第二十八条规定：“承租住宅用房的承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理变更手续”。该规定从另一角度可推论出共同居住超过两年的，可视为有居住权。但该规定已经于2001年被废止。对这个问题，应根据实际情况来确定争议的公房使用权是否已经演变为了家庭共有财产。这里的共有是指所有权以外的财产权，学理上称为准共有，即按份共有或共同共有所有权以外的财产权共有。共有的产生通常是基于当事人的意思表示和法律的直接规定，居住本身不会产生共有。因此，同住人口是否对共同居住的房屋具有共同使用权，要看该房屋是否已经转化为家庭共有财产或系共同投入所得。在取得公房使用权时，除承租代表人外，其他同住人口作为分房时确定面积等因素的一个重要条件的，或其他同住人口交纳了增加面积款的，或所交旧房为其他同住人口的共有财产的，即使房屋使用权证上未明确记载该同住人口为共同承租人，也可构成共同使用权。否则，仅凭居住或户籍不能构成对公有住房使用权的共同使用权。

对于家庭成员关系不睦，具名承租人要求其他家庭成员腾房而引起的纠纷，根据以上分析，如果争议的公房使用权中有其他家庭成员的财产份额，构成共同使用权，在共同使用权分割之前，共同使用权人不能妨碍其他共同使用权人行使权利。因此，具名承租人要求其他家庭成员腾房的，法院应驳回其诉讼请求。另外，大陆法很多国家法律均规定未成年子女对其父母的房屋享有居住权，父母要求未成年子女腾房的，也不能得到支持。如所争议的公房使用权不构成共同使用权，现行法院司法判例的主要观点是确认对公房使用权行使居住权，应全面考虑当事人的年龄、劳动能力及家庭成员情况等，且公民在成年并具备劳动能力后应当依靠自己的诚实劳动自立生活。法院在审理此类案件时，在法无明文规定的情况下，不得拒绝裁判。法官应依据诚实信用原则和公序良俗原则维护社会公平和正义。
作者:辽宁邦德信律师事务所
郭宏鹏律师
电话:13322221386

帐号		自动登录	找回密码
密码			注册