农村宅基地使用权流转的历史及现状分析

王希胜律师

农村宅基地使用权流转的历史及现状分析


姜蓉  
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    宅基地使用权是在保有集体土地所有制基础之上，为农民建造方便而创建的一种用益物权。自建国至今，对宅基地使用权的流转一直采取禁止性规定。随着农村经济的发展以及城镇化的进程，现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转。迫切呼唤理论界及实务界能够对此作出合理的解释，弥补宅基地使用权流转制度方面的不足。
8 J0 U9 q, S  V. i9 H8 S    下面笔者从宅基地使用权流转的历史、现状及成因分析三个方面作出论述，以此说明流转是农村经济，社会发展的必然走势。
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- ]; x: @7 M# S* L    (一)  农村宅基地使用权流转的历史演变
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    从建国以来，与我国农村宅基地归属的一系列演变相对应，宅基地使用权流转问题也随着经济、文化、社会条件等各项变革发生变化，并逐步为社会所接受。可归纳为如下几个阶段：
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    第一阶段，土地改革初期。根据《土地改革法》的相关规定，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。当时的法律允许土地买卖、租赁和出典，但是，那时农民生活艰苦，宅基地对其是重大的财产，少有出卖、出租宅基地的行为发生。

" k" P3 ?) C  v    第二阶段，社会主义改造时期。集体土地的所有权主体没有变更，依然是农民私有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。
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    第三阶段，高级农业合作社的出现。伴髓高级农业合作社的产生，确立了农村土地集体所有制。农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度。宅基地所有权也收归集体所有，农民只对宅基地享有使有权，并且不能出租、买卖等。我国相关的政策性文件对宅基地使用权的流转作出了明确的禁止性规定。   
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+ h. w# w0 z4 p  J/ S# W( h- q  j    第四阶段，1979年实行家庭联产承包责任制的土地制度以后。《土地管理法》、中发(1997)1l号文对农村集体土地用于非农业建设的情形作出了明确的限制性规定，同时，1998年《土地管理法》规定，农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。在对集体土地使用权用途作出限定——集体土地使用权不得用于非农业建设的同时，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖的处分。由此可以推论，对宅基地使用权的流转并不是完全限制的，而是适度的，有条件地放开。至于流转的程度未有明确的规定。

  J2 n! J2 b! A/ D    (二)  农村宅基地使用权流转的现状
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    目前，农村建设用地流转试点工作已普遍展开，并形成了初步的理论体系。但是，在调查研究过程中，忽略了对宅基地使用权流转的专项研究。对宅基地使用权流转理论研究和法律规定的缺乏，并未影响现实生活中大量宅基地使用权流转行为的私下进行；城乡结合部或经济较发达的农村表现的尤为强烈。究其原因，受市场经济大潮的影响，部分农民意识到房地产巨大的市场价值，开始超出原来农村的界线，进行一些合法或不合法的处分。分析当下流转的不同方式，主要有不同主体之间的的流转，包括出租、转让、抵押。  这几种流转行为的受让主体未有限制，可以是自然人、法人或其它经济组织，而且身份也突破了同一集体经济组织的限定。另外，上述几种流转方式完全是民间的操作，未有政府行为的介入。土地作为重要的自然资源，不能完全等同于普通的私有财产，未有土地主管部门宏观调控引导的民间行为，必然导致土地资源的严重失衡。宅基地使用权的流转也不例外。

    2、不同用途之间的流转。

9 z- l: M. R" h  i. ]$ p    因国家规划建造的需要，需征用农村的土地包括宅基地进行经济开发建设。例如高速公路建设、经济开发区的建设等，经过的村庄农民必须搬迁，原宅基地变为建设用地；在城市化进程的推进中，按照新的城市规划，原宅基地被改造为城市建设用地。
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7 U& @8 n# K" j( g2 a7 w    不同用途之间的流转涉及国家征用的相关规定，有相对较完备的法律制度规范，出现纠纷基本上“有法可依”。况且，这种征用行为均是单向性和强制性的，在性质上不属于农村集体经济组织(或农民)与国家之间以平等主体身份进行的流转。因此，这种流转行为不属本文探讨的内容。

3 j7 q% I+ w- i2 {) e8 y    (三)农村宅基地使用权流转现状的成因分析

+ Y7 T. E9 b6 i8 e- e/ `9 G) \: H    我国目前宅基地使用权流转大量产生，分析其原因主要有如下几个方面：
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    1、流转是现代物权发展的必然体现。
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    所有的法律规范、法律制度和法律活动，归根结底都是以有效地利用资源，最大限度地增加财富为目的，也就是通过法律手段促进资源的优化配置。因此，现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求，由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。

    根据经济分析法学派的观点，判断财产权制度是否有效的标准之一，便是财产权具有可转让性一“排他性的创造是资源有效率地使用的必要条件，但并非是充分条件，这种权利必须是可以转让的”。宅基地使用权作为一种用益物权，如果仅仅是确定其归属，则其财产的价值未能充分发挥。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置。因此，要实现对宅基地使用权的充分利用，除有明确的归属外，流转是实现价值的有效途径。
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    2、流转是我国经济体制变革的必然要求。

' ?7 T" h. e" c! D; ^& Q, o    自20世纪80年代，我国开始了由计划经济转向市场经济的变革。经济体制的变革要求由市场配置资源，要求资源主体自主支配其财产，形成可流转的物权或财产权体系。农村村民的财产除承包地(农地使用权)外，唯有对宅基地的使用权。财产的匮乏使农民创造财富的机会减少，如果再对唯一的可资利用的财产作出禁止或限定，就使农民丧失了融通资金的基本手段。国家对耕地由承包到户到承包期限30年不变，再到现在物权化的趋势，无不体现对农民财产的尊重以及经济价值的体现。同样，宅基地使用权也不例外。现在农民以“市场经济人”的理念对宅基地使用权进行管理、使用，符合经济体制要求的资源利用形式。因此，过去宅基地使用权作为安身立命之须，而现在却作为财产，在农民手中充分实现其市场价值。

    3、流转是协调大量潜在宅基地供需的要求。
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    20世纪肋年代，由于农村经济发展产生的大量农村剩余劳动力纷纷由西部地区流向东部地区，由农村流向城市，使流出地的宅基地长期闲置，在这些地区大量出现“空心村”。另外，随着我国城市化措施的出台，尤其是城市户籍制度的改革加快和增强，农村空闲宅基地将变为潜在的市场供给。据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153m2计算，每年将均有18．36万 hm2的农村宅基地可能闲置不用。
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& ]) ^* h; i0 @, w3 z6 R: H    农村人口的流动、城市化快速推进形成的空闲宅基地，为宅基地流转市场的形成提供资源储备。从某种意义上说，流转的标的物已经形成，只是市场尚未建立。   

    4、价格的低廉性促进了宅基地使用权的流转。

    宅基地使用权的原始取得(使用)均是无偿的，则其流转的成本必然与昂贵的国有土地使用权形成巨大反差。城市土地市场经过几年的运作与完善，已经形成较为合理的配置，“留给投资者的利润空间已经很小。况且，现在的城市土地市场已经形成较为饱和的局面。因此，投资者正逐步由城市转向城市郊区，进而是广大的农村低廉的土地。

    总之，无论从宅基地使用权流转的历史及现状，还是流转现状成因的分析等，宅基地使用权流转是必须要面对的问题。在新的形势下，特别是在人地矛盾日益加剧的今天，如何建立宅基地流转法律制度，是法律界迫切需要解决的问题。