对征用集体所有土地的房屋拆迁案件若干问题的法律思考

王希胜律师 · 发表于 2006-12-2 19:24:58

作者：范宏雷

随着城市化建设的推进，征用集体所有土地上的房屋拆迁案件也逐渐增多。本文拟就此类案件审理中碰到的国家征用制度的滥用、土地储备中心作为拆迁人是否适格、法律适用、审理范围等问题发表自己的看法，以期对规范征用集体所有土地的房屋拆迁行政行为及此类案件的审理有所帮助。
一、国家征用制度的滥用问题

目前，商业用地拆迁日益增多，本院受理的征用集体所有土地上的房屋拆迁案件中很大部份是商业用地的拆迁，而动用的往往都是国家征用制度。我国的宪法明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地补偿征收或征用并给予补偿”，同时宪法又规定“保障公民的私人合法财产”，公民的私人财产除了房屋所有权外也包括土地使用权。在计划经济时代，我们可以认为所有建设项目都基于公众目的，取之于公，用之于公，所有的利益都属于国家。而在市场经济的条件下，许多拆迁的项目并不是用于公共建设，而是属于作为商事主体的项目开发商，它通过种种办法取得了政府的规划和用地许可，并在政府的支持下拆迁公民房屋，而政府则以统一规划建设为由进行工作，动用强制搬迁的程序。笔者认为这种征用行为是否合法值得商榷。

我国宪法对国家征用制度作了严格的规定，第一、必须以社会公共利益为目的；第二、必须遵守法定程序；第三、必须给予公正补偿。由于拆迁房屋涉及对公民重大财产权的征收，必须严格符合法定条件。而商业用地动用了国家征用制度，显然违反了宪法规定。

笔者以为如果是为了公共利益而进行的开发，国家应该执行严格的征用程序。如果对公共利益有不同的理解，可以由法律作出规定，有关纠纷也只能由法院来裁决。在赔偿的标准上应尽量达到公正，被征者能够达到征用之前相等的经济条件。同时在被征者的起诉等权利实施之前，被征地方不得动用强制拆迁权。而为了商业利益的开发，政府则应该退出。补偿价格、补偿方法，应由开发商与拆迁户作为平等的民事主体进行协商，个人利益只能通过交换而取得，不能达成协议的，再由法院解决。

二、土地储备中心作为拆迁人资格问题

在浙江省宁波市鄞州区人民法院受理的征用集体土地案件中，大部分的房屋拆迁人都是土地储备中心。对土地储备中心是否有拆迁人资格问题，实践中有不同的观点。一种观点认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第七条规定，拆迁人是指取得土地行政主管部门核发的征地拆迁许可证的建设单位和个人，为此，拆迁人必须是建设单位和个人，而土地储备中心并不是建设单位，它是全民性质的事业单位，是作为国土资源局的一个部门在开展工作。而拆迁主管部门也是国土资源部门，土地储备中心作为拆迁人就是自己许可自己的拆迁行为。如果引起拆迁裁决，更有自己给自己裁决之嫌，政府自己充当裁判员又充当运动员，这不符合法律上的公正原则。如果诉至法院应以拆迁人资格不合格为由判决予以撤销。

另一种观点认为土地储备中心按照市场机制，按照土地利用总体规划，对通过收回、收购、转换、征用等方式取得土地进行前期开发，并予以储备以供应和调控各类建设用地需求。世界上许多国家将土地储备机制称为“土地银行”，并已在世界各地普遍采用。土地储备中心是一个事业单位，土地储备在我国起步较晚，目前正在探讨和试点之中。从上海、深圳、杭州、青岛等城市的初步动作来看，这项工作已经成为政府调控土地市场优化配置土地和保证国有土地资产保值的重要举措，在一些城市的实际操作中获得成功。《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第七条第一款规定，拆迁人是指取得土地行政主管部门核发的征地拆迁许可证的建设单位和个人，而《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》第五条第二款规定，根据招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的需要而涉及征地拆迁的，可凭建设用地规划许可证和建设用地批准文件办理有关房屋拆迁手续。由此，将土地储备中心作为拆迁人，并不违反法律规定。

笔者倾向于第一种观点，同时以为目前的低价拆房高价卖地的土地储备制度不仅违反即将实施的《行政许可法》规定的必要性原则，也不符合建立土地储备制度的初衷，更是与政府自身定位有着本质的背离。因为政府行为不应有自身利益，土地储备机构是不以赢利为目的的公共机构，除经济目标之外，还有生态目标和社会目标。即使基于公共利益，如公路建设的需要拆除房屋的，也不能通过让被拆迁人承担损失方式来实现。被拆迁人也是公共利益的受益者，所谓的公共利益不能是虚幻的，要具体落实在每一人身上，因此，从严格意义上讲基于所谓的土地储备需要对房屋拆迁也不具备合法性。在司法实践中，对此类的拆迁人主体资格问题的审查都予以通过。但笔者以为土地储备必然涉及到房屋拆迁，土地储备中心如果基于储备土地为目的作为拆迁人的，只要土地储备部门不是自己许可、自己裁决，并符合其他的法定条件，土地储备中心还勉强可以成为拆迁人，如根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，由人民政府作出裁决。但是如果是国土资源管理部门作出裁决，既违背法律上的公正原则，也与《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款的规定精神相违背，人民法院应判决撤销或确认违法。同时，如果土地储备中心是为了赚取其中的土地差价而充当拆迁人的，则应该以拆迁人主体资格不符而予以撤销。

三、法律适用的问题

我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国有土地上建筑物的拆迁范畴，适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，而农村集体土地上的建筑物拆迁，我国立法机关至今尚未制定专门法律予以调整。虽然《土地管理法》第四十七条涉及的征地补偿安置的规定比较明确，有具体的计算标准，但对以房屋为主的农民私有财产却采取忽略或放任态度，甚至根本没有房屋的概念，房屋仅被包含在“附着物”之中。《土地管理法》第四十七条第四款规定：地上的附着物及青苗补偿标准由省、自治区、直辖市规定。而在实践中，根据《立法法》第十条的规定，被授权的机关却没有严格按照授权目的行使该项权力，却转授权给下级行政机关，转授权力的结果导致征用补偿工作失控，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知处分农民私产。如浙江省也没有制定这一规章，而宁波市却制定了《宁波市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》，同时又授权对一些经济补偿标准由各地自行制定。为此，各地制定了非常详细的补偿标准，甚至连每一块地砖的价格都作出了规定，如《宁波市鄞州区征用集体所有土地房屋拆迁若干规定》。市场评估价方式形同虚设，拆迁补偿价格确定也不需要中介机构参与，根据政府确定的被拆迁房屋明细清单即可获得被拆迁补偿数额，中介机构参与评估也无多大作用。这种情况下，市场补偿方式实际上就被异化为行政单方定价，使得被拆迁人的财产损失没有得到依法补偿。更有一些地方政府出台的被拆迁补偿标准多年不变，与目前房地产价格存在着较大差距，成为大量拆迁纠纷中的焦点。

由于农村与城市经济发展水平存在很大差异，征地拆迁与城市房屋拆迁的补偿安置标准高低不一，在审理拆迁案件中，两种补偿安置标准选择适用，往往成为当事人争执焦点。目前城市建设已向城郊发展，越来越多地涉及到集体土地的征用以及地上房屋的拆迁。征地拆迁安置标准与城市拆迁补偿标准的较大落差，为房屋拆迁埋下了隐患。集体所有土地征用后，当用地单位再对房屋进行拆迁并给予被拆迁人安置补偿时，被拆迁人以土地已国有为由要求适用《城市房屋拆迁管理条例》予以补偿安置。有人认为如果按“集体用地”进行补偿安置，对被拆迁人会“显失公正”。而要求建设单位按城市房屋拆迁条例进行补偿安置，可以促使建设单位及时将征地投入开发，避免土地闲置。笔者以为，现实中确实存在着征用土地被闲置，土地资源浪费的现象，不过已有法律法规对此进行专门约束，如规定征地二年未动工建设的，须向国土部门缴纳土地闲置费，一定年限后可由国土部门收回土地等。如果将征地拆迁混同于城市房屋拆迁，并与城市房屋关系相混淆，在实践中可能纵容部分拆迁户因抵制征地拆迁致使开发时间延后而获得高额补偿，使国家利益受到损害。因此，遵循征地拆迁的标准进行补偿安置，符合新条例的立法精神。在实践中，人民法院在适用《土地管理法》的有关规定审查补偿安置标准时，可参照《城市房屋拆迁管理条例》有关规定，同时考虑拆迁的物价和当地生活水平等因素，适当提高补偿安置的标准。另外，为了规范征用补偿行为，保护当事人合法权益，制定一部关于征收征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置法已十分必要。

四、人民法院审理的范围问题

人民法院在处理征用集体土地的房屋拆迁案件中，对案件的受理范围存在不同的意见。一种意见认为，在审理拆迁裁决案件时，只要具有拆迁许可证等合法手续，就符合立案条件。如果当事人对拆迁许可证等行政行为不服可以另行起诉。另一种意见认为，在审理拆迁裁决案件时对拆迁许可证、建设项目、建设用地规划、建设用地批准文件和拆迁计划、拆迁方案等行政行为均要进行审查，如果有一项不合法，就应予以撤销。因为，这些行政行为都是作出拆迁裁决行为的主要证据，如果这些事实证据不合法，那么拆迁裁决也就自然站不住脚了。这正是“皮之不存，毛将焉附”的道理。

笔者赞同第一种观点。要明确此类案件的受理范围，必须正确理解行政案件的全面审查原则。全面审查是指对涉及被诉具体行政行为合法性的诸环节进行审查，包括行政机关认定事实是否清楚，适用法律是否得当，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权情形等，任何一个环节出问题，行政行为都可能被判违法。但是由于事物的普通联系，关系被诉具体行政行为合法性的因素并不仅限于此，构成被诉具体行政行为的某些前提或基础事实仍可能存在违法，但不能为这种普通联系付出无止境的代价。

因此，笔者认为，在审查行政机关所作拆迁裁决是否合法时，只能就行政机关作出裁决时认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，是否遵守了法定程序以及是否具有裁决时主体资格等方面进行审查，不能扩大审查行政机关颁发拆迁许可证、建设用地规划许可证等是否合法。在裁决案件中，拆迁许可证是衡量被告作出具体行政行为是否合法的主要证据之一，作为证据来适度审查，只要经过质证证明该拆迁许可证等具体行政行为真实存在，就应当采纳。如果当事人虽承认拆迁许可证等行政行为真实存在但对其合法性提起异议，人民法院就应当告知其另行起诉，因为此时诉讼标的已经转移了或增加了新的诉讼标的。由于拆迁许可案件审理结果可能影响拆迁裁决案件的最终胜负，人民法院在审理拆迁许可证案件时可中止裁决案件的审理。当然，当事人可就土地主管部门颁发拆迁许可证、作出拆迁裁决的行政行为同时提起诉讼，但人民法院应当分别立案。

五、能否直接认定拆迁房屋的性质和面积

在司法实践中，被拆迁房屋的性质是住宅还是商业用房、企业用房以及房屋面积的最终确定，关系到被拆迁人的切身利益，而拆迁部门对此的认定随意性很大，透明度不够，也最容易产生矛盾。如被拆迁人的房屋在房屋产权证上记载的是住宅，但实际上用途是商业用房并且领取了营业执照，对这种情况如何认定？有人认为，法院应当实事求是地认定该房屋为非住宅，切实保护被拆迁人的利益。也有人认为决定拆迁房性质的权力只属于行政机关，法院不能也无权代替行政机关作出认定。笔者以为，在拆迁活动中，无论是颁布公告，发放许可证，还是对拆迁房屋性质、拆迁面积的认定以及确定被拆迁人的补偿安置标准，都在行政机关职能范围内，是一种行政权力，人民法院不能擅自干预。尤其是在有关事实认定上应当尊重行政机关的首次判断权，切莫以法院自己的认识取代行政机关的认定，尽管前者可能更为公正合理。

对于拆迁中认定房屋非住宅性质的问题，根据现行的法律、法规和规范性文件的规定，将住宅改为商业用房，首先应经规划行政主管部门的同意规划变更，接着再向土地主管部门申请土地使用权变更等一系列手续，对房屋使用权性质的变更权在于行政机关，人民法院不能强行要求行政机关适用有关法律、法规对其作出使用性质变更的认定，或在判决中径行认定。如果行政机关按照有关规定，允许被拆迁人补办房屋使用性质变更登记手续，能否在诉讼中予以采信？行政机关补办手续的时间效力又如何确认？笔者以为，这是人民法院的职权，只要行政机关在拆迁裁决前补办了有关手续，人民法院就应当在诉讼中予以采信。这样既充分尊重行政机关的决定，也为行政机关自由裁量行为作了一定的限制。这个限制有利于法院在审理拆迁裁决案件前固定相关的证据，从而及时作出裁判。

另外，关于拆迁房屋产权证上载明的面积与实际面积不一致，或未申请颁发房屋所有权证但已持有合法的批准文件的情况在实践中常常发生，这些情况中存在法院能否直接认定的问题。笔者认为行政机关违反法律规定认定拆迁面积的，人民法院将不予采信，但行政机关认定拆迁面积有利于被拆迁人利益的除外。具体说来，首先明确被拆迁房屋产权证载明的建筑面积是确定拆迁安置补偿面积的法定证据，凡与产权证上载明的面积不一致的，以产权证上载明的面积为准，这符合行政法规的规定。如果行政机关违反此规定认定拆迁面积的，人民法院在审理中将不予采信。但是，房屋产权证载明的面积小于实际面积，而行政机关按实际面积认定拆迁面积时，对于这个例外，笔者认为只要行政机关实事求是，其授益行为有利于增进被拆迁人利益，亦不损害公共利益的，人民法院审理宜予以采纳。同时，对未取得产权证但持有合法批准文件的，也应以持有的合法批准文件为准。

在审判实践中，也有裁决机关漏裁或因评估原因裁决少补偿的情况，对此，有两种不同意见。一种意见认为应判决撤销并责令行政机关重新裁决，因为司法权不能代替行政权。另一种意见则认为，在判决维持裁决的同时再直接增加判决的内容。笔者赞同第二种意见，行政裁决也是一种居中裁决的行为，不等同于一般的行政行为，如果判决撤销重新作责令行政机关作出裁决，会增加当事人的讼累，也不利于拆迁工作的顺利进行，同时也不符合行政诉讼的立法原则。

参考文章：

1、陈杰人：《拆迁之贺》 http://www.sina.com.cn

2、王志、张晓晶：《商业拆迁岂容盗用“公共利益”之名》http://www.chinacour.org

3、黎军：《房屋拆迁纠纷不断，让权力退出拆迁拆迁领域》http://www.dasong.org

4、顾大松：《<行政许可法>背景下的城市房屋拆迁问题》http://www.dasong.org

（作者单位：浙江省宁波市鄞州区人民法院）

帐号		自动登录	找回密码
密码			注册