土地征用补偿费分配纠纷案件的几个问题探讨

王希胜律师 · 发表于 2006-12-1 16:39:32

作者：李慧亮

农村集体土地是农民群众赖以生存的根本，也是我国农业、农村、农民的核心问题。随着我国城市化进程的加快和市场经济的快速发展，农村集体土地特别是紧靠城市的土地被大量征用。农民赖以生存的土地被征用后征地补偿费如何公平、公正的分配，成为农民密切关心的问题，由此引发的分配收益纠纷也日益突出，近几年来，起诉到人民法院的该类征地补偿费分配纠纷案件数量呈递增趋势，但由于农村土地征用补偿费分配问题具有其固有的特殊性和对象广泛性，涉及到村集体组织成员资格认定、村民自治决议效力、法律性质与适用等诸多问题，使的司法实务中的案件审理困难重重。有鉴于此，笔者试对这类案件在司法实践中的法律性质与适用等若干问题进行探讨，以期为正确处理此类案件提供参考。

一、征地补偿费分配权纠纷，属民事财产纠纷。

对于“征地补偿费分配纠纷”案件的法律性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论， 2005年前，最高人民法院相关庭室在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字﹙1994）第28号）中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者答复的不一致，审判实践中，从全国范围看存在着受理和不受理两种截然不同的操作。  随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布实施，此类纠纷法院作为民事案件受理已不存在争议，即明确了此类案件性质属民事财产纠纷。

但为何说征地补偿费分配纠纷案件的性质，属民事财产纠纷？在审判实务中许多人尚存有疑惑。笔者认为，要分清土地征用补偿费分配纠纷案件的性质属性：

首先，要了解土地征用补偿费的组成内容。只有了解清土地征用补偿费中哪些是可以由集体组织成员共同分配的，哪些是不能由集体组织成员共同分配的，才能正确处理土地征用补偿费分配纠纷案件。依据我国《土地管理法》规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费用支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。因此，对征地补偿费的分配争议包括对土地补偿费分配争议、安置补助费的分配争议和地上附着物及青苗补偿费归属发生的争议都是典型的民事争议。对于土地补偿费，有些地方法规规定可以分配，因分配而产生的争议也属于民事争议。

其次，要搞清土地补偿费所有权属性，我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，《土地管理法实施条例》第26条第1款明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”从以上的法律规定可以看出，土地补偿费的所有权性质应是集体组织所有权，即归该集体组织范围内的劳动群众集体所有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它就有别于公有财产和共有财产。公有和共有系不同的两个概念：共有财产的主体是两个或两个以上的共有人，各个共有人依法律的规定或约定享有所有权，他们是共有财产的所有人；而公有则不同，公有财产的主体是单一的，在我国根据宪法规定，国家所有的财产和集体所有的财产，都是社会主义公有财产。因此，土地补偿费是属于集体所有的公有财产，而不是属于私有的共有财产，土地补偿费是因集体土地的被征用造成土地的流逝而取得，其归集体所有的性质，构成土地补偿费分配的基础，它决定了分配的程序和分配的范围，即土地补偿费的分配由全体村民决定，分配的范围在农村村民集体组织内部。

第三，土地补偿费分配纠纷所体现的是村集体经济组织与村集体经济组织成员（村民）之间发生的纠纷，所涉土地补偿费的分配是村集体经济组织自治决定分配土地补偿费后，对部分村集体经济组织成员（村民）的财产权侵犯的财产侵权问题，不分给土地补偿费是民事财产侵权行为，土地补偿费分配纠纷从民法理论上讲是民事财产侵权纠纷。

二、关于土地征用补偿费分配纠纷案件被告的确定。

审判实务中，谁应是该类纠纷案件的被告？各地做法不一，从最高法院公布的福建及河南省有关法院的案例看，这几个案例均是将村委会与村民小组当作共同被告来对待并下判的，但对村委会如何应与村民小组承担共同侵权的民事责任，案例中的一、二审法院均没有作出说明。笔者认为，土地征用补偿费分配纠纷与其他案件比较有其不同的特点：案件的原被告固定、诉讼标的固定、案件引起的原因固定。为此，在具体确定该类案件的被告资格时，应掌握的原则是，谁决定组织实施分配属集体所有的征地补偿费，谁应是这类案件的具体被告。即集体经济组织决定并组织分配，集体经济组织是被告；村委会决定并组织分配村委会是被告；村民小组决定并组织分配村民小组是被告。理由如下：

1、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。从该条法律规定可以看出，农民集体土地所有权以及发包权对象有三个，即村集体经济组织（村经济联合社）、村民委员会、村民小组。在土地所有权归村民小组的情况下，即使是以村经济联合社或村委会名义发包给具体村民承包经营的，也不得改变该土地所有权归村民小组所有的性质。换言之，村民小组所有的集体土地征用补偿费，由村民小组自行决定并组织实施分配的，该村民小组应是被告，村经济联合社或村委会不应成为被告。即使是以村经济联合社或村委会名义发包也一样，因决定并组织实施分配的是具有独立所有权资格的村民小组。反之，如果是由村经济联合社或村委会决定并组织分配属村集体经济或村委会所有的土地征用补偿费，抑或是属村民小组所有的土地征用补偿费，那么决定并组织分配的该村经济联合社或村委会就应是被告。

2、从《村民委员会组织法》规定看，村委会具有社会管理和生产经营的双重职能，但具体针对某一项事务，其职能是单一的，要么行使生产经营职能，要么行使社会管理职能。作为村民与村委会在集体经济收益分配上体现的仅仅是生产经营——收益分配关系，与社会管理职能无关（村委会向各村民小组收取征地管理费等即属行使管理职能的一面）。为此，村民只有在与村委会形成收益分配关系的纠纷时，村委会才是适格的被告；如果村民是与村民小组形式收益关系纠纷，那么村民小组才应是适格被告，而村委会（或村经济联合社）即使是代表村民小组与村民签订过承包合同或是收取过一定的管理费用，也不应成为被告或是共同被告。理由一是村民小组是相对独立的村内集体经济组织，具体征地款分配事项也是村民小组自行决定，并非村委会决定，它与村民之间的收益分配关系相对独立，和村委会与村民之间在收益分配关系问题上是平衡的。理由二是村委会（或村经济联合社）与村民小组在不分配土地补偿费侵权案件中并非是共同侵权人或法律规定的共同连带债务承担者，不属必要共同诉讼参加人。故实践中不能将村委会与村民小组的关系作共同诉讼参与人含糊处理。

三、集体组织成员资格确认问题。

审判实践中，如何判定《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条中的“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人”，即涉及集体组织成员资格确认问题，因农民集体经济组织成员资格问题事关农民的基本民事权利，属于立法法第四十二条第二款（一）项规定的情形，在全国人大常委会没有作出立法解释或出台相关规定前，人民法院还不具备解决此类纠纷的的必要条件。故而笔者认为，对于土地征用补偿费分配纠纷，凡涉及对集体组织成员资格有争议或需要确认集体组织成员资格的，应由当事人申请乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门先行确认，对此，国务院国发[2004]28号〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉规定，省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法，这为乡（镇）或县人民政府行政主管部门确认农村集体组织成员资格提供了依据。人民法院则不宜直接对诸如“外嫁女”、离婚、丧偶女性、 “空挂户”等是否具有集体组织成员资格作出司法认定，因条件尚不具备，换言之，现人民法院直接对涉及农村集体组织成员资格问题作出认定的具体法律依据不足。虽然我国《宪法》第五条、第十七条及《村民委员会组织法》第二十条第二款等都有保护公民合法财产权的原则性规定，但这不等于人民法院可以对农村集体组织成员资格问题直接作出认定。实践中尤为值得注意的是，土地补偿费分配权是民事财产纠纷，而不是政治民主权利问题，村民权利和村民待遇属政治权利的范畴不是法院主管的范围[①]，因此人民法院在判决中不能使用村民待遇和村民权利等词句来进行认定裁判。

从实践来看，人民法院对上述诸如“外嫁女”、离婚、丧偶女性、“空挂户”等成员资格问题直接作出判定，负面影响是十分明显的。一是判定标准不一，易造成执法的不统一，同时容易引起当事人不服判定从而信访申诉。二是司法判决认定往往与村民自治实际情况存有差距，易与村民自治发生冲突，导致农村集体经济组织及乡（镇）人民政府对司法裁判抱怨与不满，影响到农村和谐社会的创建。三是大量涉及陈年老账的土地征用补偿费分配纠纷涌向法院，既使得法院自身不堪负重，压力很大，同时因牵涉农村集体经济组织的陈年分配方案，使得许多本已息事宁人的事务重提，影响社会安定。四是大量涉及村民小组集体经济组织的案件判后难以执行兑现，又难以得到当地乡（镇）政府的配合与支持，当事人与法院两边不得好，影响法律的尊严。

四、如何看待“村规民约”效力问题

在土地征用补偿费分配纠纷案件中，因农村村民自治决定或村规民约引起的占绝大数，由于法律没有对村民自治和村规民约进行明确的规定，实践中对村民自治决定或依村规民约形成的分配方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括对其内容的合法性审查，存在不同意见。意见分歧的实质在于法院对村民自治中违法行为应否进行干预的问题。笔者对此认为，村民自治是村集体依法所享有的对本村事务的自我管理权，村民自治应当依法进行。但基于司法的消极性、中立性特点，法院不应对村民自治中的违法行为寻求积极主动的干预，法院只在以仲裁者的身份介入纠纷时，才对违法行为予以纠正，以彰显法律公平正义之价值功能。

目前农村土地征用补偿费分配纠纷主要呈现二种形态：一是村集体组织或村民小组制定村规民约或规定制度，规定移民迁入、村民生死婚嫁等情形，无权享受征地补偿费，即直接以村民自治决定排斥上述人员参与征地补偿费的分配权，而当事人则认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除在分配范围之外而产生纠纷。二是村集体组织或村民小组在征地后或取得征地补偿款时，专门召开村民会议或村民代表会议形成诀议，分配方案实行差别待遇而产生纠纷。解决第一类纠纷的关键在于确定当事人是否具有集体经济组织成员资格问题，如上文所述，凡涉及村集体组织成员资格问题的均应由乡（镇）或县（市、区）人民政府农业行政主管部门先行确认。对确认后形成诉讼的，人民法院才通过司法介入对村民自治决定中不当的行为予以纠正。

对一些不需确认集体组织成员资格的，人民法院则可直接对村民自治决定是否符合法律规定进行司法审查，若发现村民自治决定明显违法，则应以判决的形式予以纠正，如果村民自治决定剥夺土地补偿费分配权是不与法律规定相抵触的，则应及时判决维护村民自治决定。第二类纠纷症结在于对农村征地集体土地补偿费的受益主体系农村集体经济组织全体成员能否作正确的理解问题，受益主体与受分配主体有所不同，受益主体体现的是土地补偿费利益所及的终极性[②]，而受分配主体体现的则是受分配的对象范围。人民法院发现土地征用补偿费分配，村自治决定实行差别待遇缺乏依据的，在司法介入时不应予支持。  实践中值得注意的是，对于户主本人作为代表在村规民约或相关决议上签名同意“出嫁女”、离婚、丧偶女性及“空挂户”等不参与分配土地征用补偿费以及本人与村集体组织签订合同为得到某种利益而同意今后不参与分配征地补偿费等情况，应视为本人对分配权利的自动放弃，形成诉讼的，人民法院应本着实事求是的原则，尽可能地维护村民自治决定，以利于农村健康、和谐、稳定发展。

注释：

[①]  崔杰主编《土地承包及征地补偿案件的法律适用》第435页，人民法院出版社2005年9月第1版

[②]  辛正郁《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件司法解释的理解与适用》，《人民司法》2005年9期刊23页。

（作者单位：浙江省松阳县人民法院）

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