《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》理解与适用

王希胜律师 · 发表于 2006-10-27 10:37:14

《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》理解与适用（1－3）

最高法院民一庭辛正郁

一、起草司法解释的相关背景和指导思想

建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，事关经济社会全面、协调和可持续发展的大局。上世纪九十年代中后期，第二轮土地承包（延包）工作在全国各地农村陆续展开。随着此项工作基本结束，广大农民的土地承包经营权得到进一步落实。这一历史时期是我国经济社会在历经近二十年改革开放的量的积累后，进入阶段性的质的提升的重要阶段。农民权利意识与平等观念的觉醒和树立，与广泛存在的侵害农民土地承包经营权益现象以及城乡发展水平差距的持续加大之间，产生激烈的碰撞。其结果反映在诉讼层面，就是在随后的几年时间内，涉及农村土地承包纠纷案件数量呈现出持续的增长态势。以往，相关案件的处理，一般是以《民法通则》、《合同法》的原则规定为依据。但在肯定《民法通则》及《合同法》在农村土地承包纠纷案件处理依据层面具有统辖意义的同时，还应当看到它们在面对和调整这类较为特殊的纠纷案件时，确实存在针对性不够强、涵盖面不够全的问题。农村土地承包纠纷作为一类特殊的民事争议，具有不同于或者说不完全同于其他纠纷类型的内在特征和处理原则。这种特殊性不仅体现在对土地承包经营权权利性质的正确认识方面，还体现在对土地承包经营权保护方法以及纠纷处理规则的准确适用之上。虽属民事合同，但在农村土地承包合同之上却体现了强度远远超越普通民事合同的国家干预色彩。比如，从家庭承包合同的订立程序、履行、效果，甚至合同的变更抑或解除，法律均做出了细致全面的专门规定，体现了国家对土地承包经营权人的特别保护。其原因不仅在于承包合同的履行与保护事关耕地资源保护与利用的重大事项，而且在于其所承载的中国农村社会对土地赋予的社会使命——公平享有社会资源，为农民的生存权提供基本保障。[1]所以，在个性大于共性（或者说个性重于共性）的情况下，将其置于一般民事纠纷的处理平台予以考量，至少是不完全准确和适当的。基于此，农村土地承包纠纷案件数量所呈现的激增态势对司法审判工作而言，就不仅仅意味着案件数量猛增所带来的工作强度加大，更为重要的是如何妥善解决此中夹杂的新情况和新问题。对此，人民法院尤其是基层人民法院及其派出人民法庭的法官们，在审理这些纠纷案件的过程中，均有切身体会。在这种审判强度和难度的双重压力之下，以下两个问题便凸显于司法审判工作之中：一是农村土地承包纠纷集合中，对哪些具体的争议类型属于人民法院受理民事案件范围问题产生了激烈争论，而不同观点在实践中均不乏拥趸；二是受理后，不同地域甚至同一地域内不同的人民法院对相同性质问题的处理结果大相径庭。这种局面在失之平等保护的同时，也对国家法制的统一提出了挑战。由此直接引发了大量的涉诉信访，并最终导致依法充分保护农民土地承包权益的目的不能圆满达成。

九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的《农村土地承包法》，对保护广大农民的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定，具有重要意义。其对相关纠纷案件的正确处理，提供了更为细致和全面的依据。《农村土地承包法》的公布施行，以及党的十六大以来中央相继下发的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》等一系列文件，为“三农”问题的解决奠定了坚实的法律和政策依据。但对《农村土地承包法》立法精神的理解贯彻是一个系统工程，也需要一个过程。加之法律条文只能对大的原则进行规定，其不可能也无法对纷繁复杂的具体问题一一给出指引，所以结合实践中存在的突出问题对法律进行更具针对性和操作性的司法解释势在必行。[2]正是在这样的背景之下，历经两年多的起草过程，最高人民法院制定并公布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称为《解释》）。

《解释》起草制定工作的指导思想有两个：一是严循立法精神和目的，切实贯彻落实相关法律的规定。从具体内容看，《解释》最重要的解释依据是《农村土地承包法》，但《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》以及《民事诉讼法》等法律,也是《解释》所依据的重要法律规范。此外，“三农”问题历来处于党和国家全部工作的重中之重，自改革开放以来，党中央、国务院针对农村土地承包工作出台了一系列政策措施。只有充分了解其中的内在联系和精神实质，并在此基础上将相关法律的规定进行通盘整合，才能在其框架下做出科学、妥当的解释性规定，避免《解释》的正确性出现问题；二是务求全面了解实际情况，准确归纳问题，充分研究论证，科学确定处理规则，确保每一条文在依法保护农民土地承包经营权的审判实践中都能发挥积极作用。正如《农村土地承包法》开宗明义所揭示的，该法的立法目的就是为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。把握住了这一立法宗旨，可以确保《解释》制定工作不会出现方向性问题。众所周知，农村土地承包是一个覆盖面极广、实务性极强的领域，闭门造车的工作模式必然导致不知所云，言之无物。《解释》所涉内容事关九亿农民的切身利益，离开广大农民群众的参与就不能了解当前农村土地承包的实际情况，就无法保证《解释》的针对性。农村土地承包纠纷案件深扎基层，广大基层人民法院及其派出人民法庭的法官在长期的审判实践中积累了丰富的经验，对其中存在的问题也最有体会，不清楚相关审判实务中到底存在哪些突出问题，就会使《解释》失去可操作性。农村土地承包纠纷中蕴涵着许多民法理论问题，其中一些至今还存在重大争论。因此，如何保证相关条款在理论层面的准确性也是摆在《解释》制定工作面前的重要课题。有识于此，《解释》制定过程中，共调查了解了我国东、中、西部具有代表性的十七个省、自治区、直辖市农村土地承包的实际情况，并走进田间地头和农民家中听取他们的意见。为在更广泛的范围内听取农民群众以及社会各界的呼声和意见，《解释》(稿)于2003年12月31日在人民日报、法制日报、人民法院报、中国农民报以及人民网、中国普法网、中国法院网、中国农业信息网等媒体公开刊载，征求意见。其中，人民日报登载司法解释征求意见稿，在最高人民法院司法解释制定工作的历史上是第一次。在多次与近20个中央、全国人大以及国务院相关部门进行沟通、召开座谈会的基础上，还书面征求了全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、农业部、国土资源部、公安部、劳动和社会保障部、全国妇联以及解放军军事法院等9个部门的正式意见。就《解释》涉及到的民法学以及民事诉讼法学疑难问题，还邀请部分专家学者进行了分析论证，确保了相关条文在学理上的妥当性。

二、《解释》的体例安排以及规定的主要内容

《解释》在体例安排上曾经有过几次反复和争论。一种观点认为，《解释》的体例安排只要与第一条有关受理范围的规定顺序相协调即可，没有必要片面强调与相关立法的一致性，因为司法解释毕竟不是立法。在《解释》形成过程中，也曾尝试那样安排体例，但《农村土地承包法》规定了家庭承包和其他方式承包两种承包方式，而两种承包方式在内涵、土地承包经营权的性质、承包方的权利、土地承包经营权流转的规则以及土地承包经营权的继承等诸多方面判然有别，所以使用统一的“承包方”、“土地承包经营权”等称谓时，往往言非所指。若逐条加以区别，势必导致行文中出现为数极其繁多的“家庭承包”、“其他方式承包”。这不仅十分繁琐，而且也会影响到《解释》条文的顺畅和简洁。还有一种观点认为，可以从承包方与承包人的区分角度，将其他方式承包的承包主体特指为“承包人”，而“承包方”则仅指家庭承包中的承包主体。但经与立法机关沟通后得知，《农村土地承包法》在行文用语上并无此种本意。在《解释》稿征求意见的时候，许多人也提出，这种安排方式有可能导致理解与适用上的不便。所以《解释》最终从区分承包方式着手，采用与《农村土地承包法》相一致的体例，并非片面追求体例，而是《解释》内容特殊性的逻辑必然。

《解释》的内容分为五个部分：第一部分（第一条至第四条）是对受理与诉讼主体资格的规定；第二部分（第五条至第十八条）是对家庭承包纠纷处理的规定；第三部分（第十九条至第二十一条）是对其他方式承包纠纷处理的规定；第四部分（第二十二条至第二十五条）是对承包土地征收补偿费用分配及土地承包经营权继承纠纷处理的规定；第五部分（第二十六条至第二十七条）规定了注重诉讼调解和《解释》的施行与适用问题。这些内容着眼于我国目前土地承包的现实情况，具有点多面广的特点，基本上涵盖了实践中较为突出的问题。

三、受理与诉讼主体

（一）《解释》调整的农村土地承包纠纷范围

某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理民事案件的范围（主管），应当按照《民事诉讼法》第三条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。根据《解释》第一条的规定，农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、承包土地征收补偿费用的分配纠纷以及土地承包经营权继承纠纷属于人民法院受理民事案件的范围。当事人因上列纠纷向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当依法受理。《解释》之所以将本无争议的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷以及土地承包经营权继承纠纷明确列入有关受理范围的规定，原因在于：1、《农村土地承包法》第一次以法律的形式对承包合同的订立、当事人权利义务内容以及其与土地承包经营权创设之间的关系等问题做出规定。此前，承包合同的签订主要依据的是有关政策措施，而司法实务中将这一类纠纷排除于民事争议的做法并非鲜见；2、总体言之，《农村土地承包法》的立法本意是将通过家庭承包方式取得的土地承包经营权以及已经依法登记取得权利凭证的其他方式承包土地承包经营权纳入物权范畴，并实施物权化的保护。其立法重点也体现在对侵犯土地承包经营权的侵权责任的详尽规定之上。对此，《解释》应作必要的呼应；3、土地承包经营权流转对增加农民收入、促进农业发展具有重要意义。《农村土地承包法》首次对土地承包经营权流转的方式、规则以及权利人流转自由的依法保护做出法律层面的规范；4、产生继承问题的基础是被继承权利的既已存在，但土地承包经营权的继承具有一定的特殊性。《农村土地承包法》对通过不同方式取得的土地承包经营权的继承问题确定了不同的规则。基于以上考虑，并为《解释》体例完整计，《解释》第一条做出了相应规定。

因地上附着物和青苗的补偿费以及放弃统一安置人员的安置补助费产生的纠纷应属民事争议，实务观点较为一致。因为承包土地被征收后，承包方不仅损失了相应财产，其承包期内依法享有的土地承包经营权同样发生不可逆转的丧失。无论是财产的损失还是财产权利的丧失，权利主体均有权获得相应补偿，这是具有法律基础的。[3]问题主要集中在土地补偿费分配纠纷上。对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴，审判实务中的争论较大，主要有三种观点：一种观点认为，因当事人之间不属于平等民事主体，故对此类纠纷，人民法院不应作为民事案件受理；还有观点认为，对这一类问题，人民法院暂不介入为好，其理由是：1、即使处理了，实体判决往往得不到执行；2、征收制度即将面临改革，土地管理法的修订以及新的征用、征收条例的制定工作已在日程之中，最好等相关制度稳定以后再做考虑；第三种观点认为，当事人之间属于平等的民事主体，此类纠纷属于民事案件，人民法院均应受理。这一争论在最高人民法院相关庭室对下级法院所作的答复中亦有体现。[4]这些答复或者复函都是以最高人民法院内设部门名义所作，虽然不是司法解释，[5]但在下级人民法院的司法实践中，其各自的影响却是客观存在的。目前的情况是，有的作为民事案件受理，有的不受理，还有少数是作为行政案件受理。这种执法不统一的局面甚至一度成为社会关注的热点问题。审判实务界要求最高人民法院以司法解释的形式彻底明确此问题的呼声也尤为强烈。

之所以存在上述情况，主要原因有三：1、此类纠纷与征收行为密切相关；2、土地补偿费的受益主体不明；3、“分配”行为以及基于此形成的“分配”关系的法律性质不明。《解释》之所以将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑主要有以下几点：1、不动产征收行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议，不属于民事诉讼范畴，自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是否可以纳入民事诉讼范畴的问题上，尚需考量争议主体之间是否是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷；2、土地补偿费的补偿客体（或者说对象）是经征收而消灭的集体土地所有权。尽管作为我国土地公有形式之一种，但集体土地所有权在性质上仍属私权。根据法律规定，集体土地所有权属于农民集体。立法所称的“农民集体所有”虽在本源层面具有浓厚的政治色彩，但决不能因此无视其中蕴藏的民法内涵。集体土地所有权经过征收行为而归于消灭后，必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。换言之，只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利，就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体本身是一个集合概念，它是由众多自然人－即集体经济组织成员所组成。在此基础上，我们可以认为土地补偿费的受益主体是该集体内所有的集体经济组织成员；3、集体土地所有权经由征收消灭之后，农民集体对该土地使用收益的权利亦一并丧失。农民集体所有的题中应有之意是使集体土地所有权真正成为惠及其所能达的最基层（农民）的实实在在的利益，这也是农民集体所有制度的终极关怀所在。这一目的的实现，是通过特定的“分配”形式进行。而这种“分配”行为之所以会在私利益平衡的过程中发生，其根本原因在于集体土地所有形式的特殊性，即农民集体所有。毋庸回避的是，此种“分配”确系发生于集体经济组织内部，所以有观点认为，《民事诉讼法》第三条规定的民事诉讼，应当是平等民事主体之间的争议，而发生于组织（单位）内部的争议，尤其是个人与组织之间的争议，系非平等主体之间的争议，人民法院不应作为民事案件受理。这种观点是值得商榷的。随着经济的市场化和人们利益的多元化，个人与组织利益得以进一步分化，个体的独立性得以突显和张扬。两者之间法律关系的属性由一元走向多元，即往往是平等与隶属并存。如在劳动法律关系中，劳动关系既具有平等性又具隶属性，平等性指的是用人单位与劳动者在地位上是平等的，双方必须在平等的基础上经自愿协商，形成劳动关系，但在劳动过程中，劳动者必须遵守劳动组织的内部劳动规则，这就具有了所谓隶属性的特征。但是，我们决不能因其有隶属性的一面，而否认劳动争议的可诉性。随着土地承包经营权之私权地位的确立，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，从此集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。随着个体与组织（单位）间法律关系的日益复杂化，法律的调整领域也逐渐发生了变化，即由一般调整组织（单位）的外部关系向对组织（单位）内外关系进行全面调整的方向发展。[6]在这一方面，公司法表现尤为突出。公司法上的诉讼，绝大多数恰好是因内部关系发生的，无论是要求确认股东大会或董事会决议无效之诉，还是公司对股东或董事的赔偿之诉，都属典型的内部关系引起的诉讼。显然，司法机关是不可能因其属内部关系而拒绝受理。[7]由此可见，以纠纷发生于组织（单位）之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”纠纷，牵涉的无非是为数众多但各自独立的私权。由此引发的争议亦系私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属平等民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了土地补偿费在集体经济组织成员与农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的分配纠纷必然应由私法调整。对相关争议，人民法院应当作为民事案件受理，不能因执行中存在的困难而将其排除于民事纠纷范围。否则当事人的合法权益再无救济途径。因为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组的“分配”行为无论如何也不具有可诉的行政行为的性质。离开民事诉讼制度的保障，作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现，作为集体组织成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地；4、至于承包地征收补偿制度改革的问题，经与国务院相关行政主管部门沟通得知，将来的制度模式是通过突出被征地农户在土地征收法律关系的主体地位，以达到强化被征地农户利益保护的目的。但是，其宗旨在于体现优先保护的立法政策，而非弱化或者无视农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组在维系和管理集体经济组织事务中的作用，更不是说意在赋予承包农户以承包地所有权人的地位。所以土地补偿费的实际使用者在相当长的一段时间中仍然会呈现出二元化特征。只要这种二元化特征存在，发生于集体经济组织成员与集体经济组织之间的土地补偿费分配纠纷就会存在。基于这种考虑，《解释》是在必要前瞻的基础上划出现有纠纷中必然应由人民法院以民事案件受理的范围，只对征收方已将补偿费用支付给农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组后，在分配补偿费用过程中产生的纠纷做了规定。《解释》在归纳纠纷类型上虽然使用的是“分配”一词，但应说明的是，此“分配”与非平等民事主体之间 “自上而下”的或者基于“隶属关系”地位所发生的“分配”并非同其含义。使用“分配”一语的出发点是：1、实践中广大农民对此类纠纷的外在表述形式已经习惯于“分配”，尽管不尽妥当，但似无必要在司法解释中另行矫正；2、在现有法律术语中很难找到可以准确概括其特定内涵的语词；3、使用分配一词，可以较为准确地界定《解释》所涉此类纠纷的主体范围和权利义务争议性质。至于已经签订了征地补偿合同的双方当事人之间，因合同项下补偿费用支付产生的纠纷，《解释》未作规定的原因有二：一是在补偿合同对补偿费用的支付已有明确约定的情况下，因此引发的纠纷自属民事争议；二是《解释》系主要针对《农村土地承包法》的法律适用问题而作，从实践中土地征收法律关系主体范围以及当事人争议的法律关系性质看，这一类纠纷本身并非《农村土地承包法》直接调整的范围。

关于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼，人民法院应否受理，存在三种观点：一种观点认为，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，是农民依法享有的天赋权利。人民法院及时受理违反《农村土地承包法》、侵犯或剥夺农民承包经营土地权利的案件，对于进一步落实《农村土地承包法》将起到积极的促进作用；另一种观点认为，对此类纠纷应当受理，但鉴于我国人多地少的国情以及判决后基本无“地”可供执行，人民法院受案后可仅对承包方案的效力做出表态；第三种观点认为，这一类纠纷系因农村土地承包政策措施落实不到位而侵害集体经济组织成员依法享有的平等承包土地权利所致，属于社会政策层面的问题。其妥善解决有待于政府部门进一步加强相关政策的落实。人民法院的司法职权无法延伸至社会生活的各个层面，对此类纠纷，人民法院无法调整和处理。相关纠纷应向负责具体实施承包政策的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出。《解释》第一条第二款规定，采纳了前述第三种观点的结论性意见。理由是：1、从民事诉讼层面说，诉权是当事人因民事实体权利义务关系发生争议或者处于不正常的状态，请求司法机关（法院）作出裁判，确认民事实体权利义务关系，排除侵害的权利，其实质是当事人依法享有的民事实体权利义务争议的司法保护或者司法解决请求权。[8]诉权是以民事诉讼法和民事实体法为依据，并以根据民事诉讼法和民事实体法的规定可以某种方式纳入民事诉讼救济轨道的具体纠纷的存在为前提。不能得到司法救济或者不能通过司法救济途径解决的纠纷的当事人或许享有其他的救济权利，但这不是诉权。换言之，诉权以具体的纠纷为前提，但有了具体的纠纷，当事人并不必然享有诉权。这种衡量是通过民事诉讼法的规定加以明确的。如果程序法将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序，则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。与诉权行使密切相关的是民事诉讼受案范围的大小。对当事人诉权的保护程度往往是通过人民法院受理民事案件的范围的广狭来体现的。从这个角度说，法院受案范围的大小也是一个国家法治文明程度的重要标尺。所以，拓宽法院司法救济范围，为诉权之行使提供强有力支持的必要性无疑是不应受到怀疑的。司法救济当然是整个社会中最重要的和最终的纠纷解决方式，但它决不是唯一的。离开民事程序法和民事实体法对法院受案范围（主管）的规定，片面强调“扩张”的观点，也是不正确的，有时甚至是危险的。因为不同纠纷交由不同途径解决－尤其是那些制定法明确规定的，不仅仅是纠纷性质决定的，更是制定法在特定阶段考量纠纷解决成本、效果之后的客观选择；2、本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地权利的保护目的，是通过切实落实《农村土地承包法》第十八条和第十九条确定的家庭承包原则和程序来实现的。其结果体现在农村土地承包合同的签订。而具体指导农村土地承包合同的签订，属于《农村土地承包法》第十一条规定的由相关行政主管部门负责的本行政区域内农村土地承包及承包合同管理工作范围之内。[9]根据《民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项之规定，此类争议属于依照法律规定应当由其他机关处理的争议。所以说，相关法律已将此类纠纷排斥在司法救济之外，当事人间产生争议后，享有的即非诉权。人民法院应当告知其向有关机关申请解决。

集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，《解释》规定，人民法院不予受理。如前所述，以纠纷发生于组织（单位）之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。但进而将所有组织内部关系划入民事诉讼范畴也是不正确的。对于组织内部争议，法院应保持适度的干预，遵循一定的原则。土地补偿费作为集体土地所有权经由国家征收行为而归于消灭的补偿，应属农民集体所有。在经法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配数额的时候，作为农村集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组会综合考虑集体生产经营的发展需要而确定。根据《村民委员会组织法》的规定，此事项属于村民自治范畴。将其别除于民事诉讼范围，符合技术事项例外原则。

（二）与农村土地承包仲裁的协调

“一裁终局”是《仲裁法》确立的基本制度。但该法第七十七条同时规定,劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除前述“一裁终局”制度模式的适用。其中所称的“农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷”实际上就是《农村土地承包法》所指的家庭承包合同纠纷。《仲裁法》作出排除适用的根本原因在于，这两类纠纷涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性，而一裁终局的纠纷解决模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障。从这个角度讲，家庭承包合同当事人若依据《仲裁法》规定，约定发生一裁终局效力的仲裁协议，则属无效。结合《农村土地承包法》第五十一条第二款以及第五十二条的规定内容看，该法确立的仲裁管辖和司法管辖的关系是：或裁或诉、裁后再诉、二审终审。从体例解释的层面看，前述有关裁诉关系的内容是规定在整部法律的第四章（争议的解决和法律责任），所以《农村土地承包法》设置的裁诉关系模式不仅适用于家庭承包纠纷，也适用于其他方式承包纠纷，不仅适用于承包合同纠纷，也适用于土地承包经营权侵权纠纷。其用意在于通过拓宽仲裁管辖的纠纷范围以及纠纷解决方式的选择幅度，达到为土地承包经营权人提供最为充分的救济途径的目的。然而尽管《仲裁法》第七十七条只规定将家庭承包纠纷排除于商事仲裁范围之外的原因，主要在于当时的其他方式承包还不普遍，尽管《农村土地承包法》将其他方式承包纠纷与家庭承包纠纷一并规定为可以申请农村土地承包纠纷仲裁机构仲裁，但从其他方式承包纠纷的性质看，并不具有《仲裁法》第七十七条作出排除性规定的特殊情形。而且商事仲裁实践中已经有管辖其他方式承包纠纷的案例。所以应当认为其他方式承包纠纷当事人可以选择商事仲裁或者农村土地承包仲裁。据此，在理解《解释》第二条第三款“当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内提起诉讼的，人民法院应予受理”的规定时，应当注意如果属于其他方式承包当事人对商事仲裁裁决不服提起诉讼，应不予受理。

仲裁协议包括合同中订立的仲裁条款和以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成的请求仲裁的协议。《仲裁法》框架下的仲裁管辖权的行使须以当事人自愿达成仲裁协议为依据，而从《农村土地承包法》的规定看，这一前提在农村土地承包纠纷仲裁中是不存在的。也就是说，即使当事人没有在合同中约定仲裁条款或者另行达成仲裁协议，其亦可将争议提交农村土地承包仲裁机构。[10]但若一方当事人申请仲裁而另一方当事人提起诉讼，基于仲裁管辖与司法管辖的不同性质，前者以当事人自愿接受为前提，在另一方当事人不愿接受仲裁管辖的情况下，受诉人民法院应当依法受理选择诉讼一方当事人的起诉。同时为避免管辖冲突，人民法院应当书面通知相关的农村土地承包仲裁机构。若当事人已经应裁并做出答辩，则表明其同意接受仲裁管辖，相应仲裁机构对纠纷已经具有了管辖权。在此期间当事人又提起诉讼的，人民法院应当不予受理。已经受理的，应当驳回起诉。

是否约定仲裁条款或者另行达成仲裁协议，取决于当事人的意思自治。如果合同中设有仲裁解决纠纷的约定，因该约定毕竟属于当事人对争议解决方式的合意，故在当事人之间应当具有约束力。这种约束力是特定当事人就纠纷产生后首先通过仲裁方式解决纠纷达成合致的应有之意。否定它也就否定了土地承包合同或者土地承包经营权流转合同作为民事合同的本质特征。而尊重该约定在当事人之间的拘束力不会构成对立法目的以及程序正义的违反。此种情况下，一方当事人向人民法院起诉的，应当按照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第145条至第148条的规定处理。但需明确的是，此种约定不能产生一裁终局的效力。

（三）农户代表人诉讼

在解决有关农户诉权行使的问题之前，首先要厘清的是诉讼当事人的问题。作为民事诉讼理论的重要组成部分，当事人理论解决的是“何者能诉、如何为诉”的问题。前者包括一般意义上的诉讼资格要件和特定意义上的诉讼资格要件；后者则说明了在多样化的诉讼形式（单一诉讼或者集合诉讼）中，当事人以何面目出现。[11]“何者能诉”有两个基本点：当事人能力和诉讼能力。其分别指向成为民事诉讼当事人所应具备的法律意义上的一般性资格和有效地实施或者承受诉讼行为所必需的能力，并对应于民法上的权利能力和行为能力。从权利能力的角度看，一般说来，依据民法享有民事权利能力的人，就会享有当事人能力。因为将实体法中权利能力与诉讼法中当事人能力对应起来的观点，在私益纠纷的解决中，是一种最为直接、最具效率的做法。[12]《农村土地承包法》第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。据此，特定集体经济组织内部的农户是家庭承包方式中，唯一的土地承包经营权的权利主体。《民法通则》在有关民事主体的规定中对农村承包经营户的民事主体地位亦给予了肯定。作为土地承包经营权的权利主体，农户不仅依法享有诉讼权利承担诉讼义务，也能够以其财产承担不利的诉讼后果。所以说，农户具备了当事人能力。从行为能力的角度讲，农户是一定家庭成员聚合的团体，这些成员个体具备了通过一定形式实施诉讼权利并承担诉讼义务的现实可能性。因此，在诉讼能力方面，农户并不欠缺成为诉讼当事人所应具备的内在要件。

在实务中，如何确定农户行使诉权的具体形式问题上，主要有两种做法：一是直接将农户户主或者户代表作为当事人；二是将诉讼时所有家庭成员全部都列为当事人。而这两种做法都是不正确的。《解释》第四条规定农户代表人代表农户进行诉讼的目的在于，坚持农户的诉讼主体地位，方便当事人行使诉权。其出发点有二：1、贯彻立法精神的必然选择。作为承包方的农户既是土地承包经营权唯一的权利主体，也是相关诉讼中己方唯一的当事人，生效法律文书约束的是农户。农户系由一定数量的家庭成员构成，其构成人员往往由于生死等原因而处于变化之中。但在土地承包经营权存续期间，以该农户家庭为同一生活单位的具有本集体经济组织成员资格的人，都要接受生效法律文书所确定的权利义务关系，而不仅仅只是诉讼时的农户家庭成员，其后新增的农户成员亦同之。所以只有确立农户代表人代表农户进行诉讼的诉讼模式，才能在彰显农户之诉讼当事人地位的同时，科学界定生效法律文书既判力的主体范围；2、实务操作需要的必然要求。抛开前述法律规定层面的因素，在评估如何确定农户为一方当事人的诉讼模式，方能可操作、有效率地完成诉讼程序、实现程序目的的时候，尚需对此类诉讼实务有一个客观的认知。在社会生活日益活跃和复杂的今天，要求农户所有构成人员都来参加诉讼或者因农户成员的变化而随时变更诉讼主体的做法不仅不经济，而且也是不必要的。诉讼能力制度之旨趣亦应存乎对无效率情形的补救和完善，而不是使其变得更为艰难和高成本。

在农户代表人诉讼模式中，需要明确的问题有三个：1、农户代表人并非诉讼当事人。其与所代表的农户是不同的民事主体，在农户才是当事人的诉讼程序中，农户代表人不具有诉讼当事人的地位；2、农户代表人与《民事诉讼法》第54条和第55条（代表人诉讼）规定的诉讼代表人并非同一含义。《民事诉讼法》中代表人诉讼的核心含义是，一方当事人人数众多时（确定或者尚未确定），由这一方当事人推选代表人代表该方为诉讼行为。在诉讼机理上，它以共同诉讼为基础，代表人是身处己方的当事人之一，被代表的人也是案件的当事人。而在农户与相对方的诉讼中，农户一方只有一个当事人，即其自身。农户代表人在诉讼中则不具备当事人地位。换言之，此时不存在“当事人一方人数众多的共同诉讼”；3、农户代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，是否必须经其他家庭成员同意的问题。《解释》第4条对此并没有做出规定，主要考虑是这样规定的实际意义并不很大。第一，《民事诉讼法》代表人诉讼制度中，有必要作此规定的原因在于，代表人与被代表的当事人虽属同一方当事人，但各自仍然具有相对独立的利益需求。换言之，他们的利益是可分的。在该利益集团中，并不存在牢不可破的“共同利益”。对诉讼代表人之代表行为实施有效的监督和制约，对维护人数众多的一方当事人利益而言，关系尤巨。但在农户代表人诉讼中，代表人与其他家庭成员是基于血亲或者姻亲等原因构成农户，他们之间存在坚固的信赖基础和共同利益。代表人的个人利益与农户的团体利益同其命运。在正在进行的诉讼程序中，没有充分和现实的理由怀疑农户代表人是否会站在整体的角度争取最大化的诉讼利益。所以，此时并不存在确立克制其恶意损害其他家庭成员利益之监督机制的必要，退而言之，这种必要性并不强烈。再者，农户成员并非此诉讼中的当事人，所以农户代表人代表的只是农户，而不是农户成员。最后，农户成员可能由于外出务工、学习、入伍等各种原因不在农户所在地生活，如果要求农户代表人的诉讼行为须经其他家庭成员同意，无疑将导致该诉讼进程的拖延。所以说，《解释》第4条确立的农户代表人诉讼是一种全新的制度模式，它是在民事诉讼理论基础上，充分关注农村土地承包纠纷实际情况的产物。

在《解释》第4条规定基础上，法律文书首部的设置方法应当是:1、根据《解释》第4条的规定确定农户代表人；2、以该代表人姓名后缀“承包经营户”作为诉讼当事人的称谓；3、另行标注农户代表人的姓名、性别、年龄等自然情况。农户代表人可以代表农户委托诉讼代理人。

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[1]郭洁：《农地承包合同的法律性质及立法构建》，载于《法制与社会发展》第2002－1期。

[2] 2003年11月4日，全国人大常委会执法检查组第二次全体会议认为，国务院有关部门及最高人民法院应在职权范围内尽快建立健全与《农村土地承包法》相配套的法律规范体系。2004年1月2日，全国人大常委会办公厅以常办秘字〖2004〗2号文发出《关于转请最高人民法院落实农村土地承包法执法检查报告改进执法工作的通知》，明确提出“对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快作出司法解释”。

[3]《农村土地承包法》第十六条第（二）项规定：承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。

[4]2001年7月9日，最高人民法院研究室对广东省高级人民法院请示所作《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）的内容是：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。2001年12月31日，针对相同问题，最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院请示所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研[2001]116号）认为：此类问题可以参照法研[2001]51号答复办理。而2002年8月19日，最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志珺等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的（2002）民立他字第4号答复则认为：土地补偿费属于农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费，和地上附着物与青苗补偿费发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。由此可见，有关承包土地征收补偿费用分配纠纷应否纳入民事诉讼范围的争论，实际上是指向了土地补偿费。

[5]按照《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》的规定，最高人民法院的司法解释只能是以最高人民法院名义发布的编有法释文号的批复、解释或规定。

[6] 廖永安：《我国民事诉讼主管范围之问题评析》，载于《现代法学》第2005－1期。

[7] 赵旭东：《公司僵局的司法救济》，载于人民法院报，2002-02-08，（3）．

[8]参见常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年12月第一版，第138－139页。

[9] 该条规定：国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

[10] “农村土地承包纠纷仲裁管辖不以当事人达成仲裁协议为前提”这一《农村土地承包法》的立法本意，在起草制定过程中的《农村土地承包纠纷仲裁条例》中亦有体现。

[11] 参见常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年12月第一版，第342页。

[12] 参见兼子一：《民事诉讼法体系》，(日)酒井书店昭和29年版，第109页。

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《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》理解与适用

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